II SAB/Kr 57/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 21 grudnia 2023 r. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu albo do dokonania czynności celem załatwienia wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2023 r. II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. , II SAB/Kr 57/24 UZASADNIENIE W dniu 12 lutego 2024 r. W. K. wywiodła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, w której zarzuciła naruszenie art. 2 ust.1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie odpowiedzi na e-mailowo zadane w dniu 21 grudnia 2023 r. i ponowione w dniu 18 stycznia 2024 r. pytania: 1) Jakie organ nadzoru budowlanego podjął czynności w następstwie skargi Pani W. K. w odniesieniu do samowoli budowlanej realizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Z. (roboty polegały na wykonaniu niwelacji terenu poprzez podcięcie istniejącego zbocza oraz wykonania nasypów fragmentarycznie zabezpieczonych za pomocą kamieni - patrz zawiadomienie z dnia 17-07-2023 w sprawie NB. 501.4.16.2023.AT); 2) Czy i jakie konkretnie przeprowadzone zostało postępowanie w powyższej sprawie względem inwestora; 3) W przypadku odpowiedzi twierdzącej - proszę o udzielenie informacji czy wszczęte postępowanie względem inwestora zostało zakończone, a jeśli tak - to zwracam się z uprzejmą prośbą o nadesłanie anonimizowanej kopii decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Skarżąca wniosła o: (i) zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, (ii) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (iii) przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł, (iv) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, podnosząc że wniosek skarżącej został załatwiony w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (materialno-techniczna czynność udostępnienia) przed wniesieniem skargi, albowiem na wnioski, które wpłynęły w dniu 22 grudnia 2023 r. i w dniu 18 stycznia 2024 r. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. W piśmie z dnia 29 stycznia 2024 r. wskazano, że u.d.i.p. nie znajduje zastosowania. Wniosek powinien być konkretny, a żądanie informacji o przebiegu postępowania administracyjnego i podjętych czynnościach czy dotyczące zdarzeń przyszłych, nie wyczerpuje przesłanek zastosowania u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych) względnie poprzez poinformowanie wnioskodawcy (w drodze czynności materialno – technicznej – pismem), że wnioskowanej informacji organ nie posiada lub, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W niniejszej sprawie skarżąca przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożyła do organu "skargę" (określenie z pisma PINB w Zakopanem z dnia 17 lipca 2023 r. – k.4 akt adm., samego pisma skarżącej nie ma w aktach sprawy) dotyczącą robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w miejscowości Z.. Zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2023 r. organ powiadomił skarżącą, że jej skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie kontroli stwierdził prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pytania skarżącej nr 2 i nr 3 są - wbrew stanowisku organu- skonkretyzowane. Skarżąca oczekiwała odpowiedzi napytanie czy zostało w tej sprawie wszczęte postępowanie administracyjne, jeśli tak to w jakim trybie (na podstawie jakich przepisów), a jeśli postępowanie został zakończone i została wydana decyzja, to wnioskowała o przesłanie zanonimizowanej kopii decyzji. Poza sporem pozostaje, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p., informacja publiczna obejmuje informacje o danych publicznych w tym także treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie wydany został akt administracyjny, to podlega on udostępnieniu. Jeśli zaś żaden akt nie został wydany, to informacja o tym czy postępowanie administracyjne zostało wszczęte i w jakim trybie, względnie informacja, że postępowanie takie nie jest prowadzone - również stanowi informację publiczną. Niewątpliwie nie jest natomiast obowiązkiem organu streszczanie wyników postępowania (jeśli takie jest lub było prowadzone) i wyszczególniania wszystkich podjętych w jego ramach czynności, co może wynikać z zawartego we wniosku pytania nr 1. Udzielenie tego rodzaju informacji rzeczywiście w pewnym stopniu stanowiłoby substytut dostępu do akt administracyjnych dla osoby, która nie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostęp do akt administracyjnych prowadzonego postępowania uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), a zgodnie z art. 73 § 1 Kpa, prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje wyłącznie stronie postępowania, która skarżąca nie jest. Wobec powyższego w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a., że organ pozostawał w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszym postępowaniu sekwencja istotnych faktów była następująca: - pełnomocnik skarżącej złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 21 grudnia 2023 r., o godzinie 18.52, pocztą elektroniczną, organ odczytał wniosek w dniu następnym, wniosek został ponowiony w dniu 18 stycznia 2023 r., - w dniu 29 stycznia 2024 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącej, że co do tego wniosku nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Obiektywnie zatem organ nie dotrzymał wymaganego art. 13 u.d.i.p. 14 dniowego terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czym naruszył prawo, jednak wynikało to z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz jak można przypuszczać z faktu, że w dniu 17 lipca 2023 r. organ zawiadomił skarżącą o tym, że jej "skarga" z 30 czerwca 2023r. jest uzasadniona, albowiem potraktował to pismo skarżącej (jakiekolwiek treści by ono nie było) jak skargę w rozumieniu art. 227 Kpa. Tym samym z okoliczności sprawy nie wynika w żadnej mierze, że organ wniosek zlekceważył, lecz pozostawał w błędnym przekonaniu, że nie jest to wniosek dotyczący informacji publicznej. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu takiego sposobu działania, który mógłby prowadzić do oceny, że prawo zostało naruszone w sposób rażący. W pkt. III Sąd oddalił skargę w zakresie w jakim dotyczyła ona przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd nie znajduje podstaw do takiego orzeczenia z tych samych powodów, które doprowadziły go do przekonania, że organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. (por. Wyrok NSA z 19.01.2024 r., I OSK 1450/23, LEX nr 3671006.). Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzega dolegliwości, jakich skarżąca doznała na skutek bezczynności organu, wymagających skompensowania suma pieniężną. O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).