II SAB/Kr 6/22

Kraków, dnia 11 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - [...] wydanej przez Starostę L. w dniu 28 lipca 2020 r. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu J. B. kwotę 100 (słownie: sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. J. B., działający przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zrid wydanej przez Starostę L. w dniu 28 lipca 2020 r. Zarządzeniem z dnia 7 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany, k. 17 akt sądowych, do wykazania, że - przed wniesieniem niniejszej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zrid wydanej przez Starostę L. w dniu 28 lipca 2020 r. w związku z realizacją inwestycji: "Budowa połączenia ul. [...] z ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w mieście L." - został wyczerpany tryb przedskargowy, tj. że zostało złożone ponaglenie organu – w terminie 7 dni - pod rygorem odrzucenia skargi, bowiem ponaglenie z 29 września 2021 r. (k. 110 akt administracyjnych), wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, dotyczy sprawy braku rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie w zw. z decyzją zrid – co wynika wprost z treści tego ponaglenia str. 1, 3, gdzie wyraźnie wskazano, że ponaglenie dotyczy "sprawy o ustalenie odszkodowania za utratę domu, w którym strona mieszkała", podczas gdy niniejsza skarga dotyczy bezczynności w rozpatrzeniu odwołań od decyzji zrid. Odpis powyższego zarządzenia został odebrany przez pełnomocnika skarżącego w dniu 14 lutego 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 43 akt sądowych). W odpowiedzi na wezwanie, pismem nadanym 17 lutego 2022 r., k. 20 i nast. akt sądowych, pełnomocnik skarżącego przedstawił wyjaśnienie i podał, że ponaglenie zostało złożone pismem z dnia 29 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 K.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 art. 37 K.p.a.). Z powyższego wynika, że niezbędnym warunkiem zaskarżenia bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania w aktualnym stanie prawnym jest złożenie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, art. 52 § 1 P.p.s.a. "określa związek, sekwencję między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności, dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu administracyjnym" (T. Woś, komentarz do art. 52, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016). Skoro więc Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środek zwalczania bezczynności lub przewlekłości w postaci ponaglenia, to z zasady wyrażonej w art. 52 § 1 P.p.s.a. wynika, że skarga do sądu administracyjnego, również służąca zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości, powinna zostać poprzedzona próbą usunięcia stanu zaniechania za pomocą środków uregulowanych w k.p.a., tj. przez wniesienie ponaglenia. Jak - na wezwanie Sądu - wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie z 17 lutego 2022 r., k. 20 i nast. akt sądowych: "...przed wniesieniem ww. skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zrid (...), został wyczerpany tryb przedskargowy w postaci ponaglenia z dnia 29 września 2021 r. Ponaglenie z dnia 29 września 2021 r. zostało nazwane jako: "w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie w związku z wydaniem przez Starostę L. decyzji z dnia 28 lipca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (...)", ale całość uzasadnienia ponaglenia dotyczy przewlekłości w rozpatrzeniu odwołań od decyzji zrid, co jednak jest ściśle związane także z faktem, że przez bezczynność i przewlekłość Organu, Skarżący nie uzyskał pełnego i słusznego odszkodowania tytułem wywłaszczenia domu, w którym mieszkał, stąd dla Strony Skarżącej, całość spraw zarówno związanych z wydaniem i ustaleniem prawomocności zridu, jak i z ustaleniem odszkodowania, jest związane z jej wywłaszczeniem. Z przepisów specustawy wprost wynika, że decyzja ustalająca i przyznająca na rzecz strony wywłaszczonej odszkodowanie nie może być wykonana jeśli nie uprawomocniła się decyzja zrid. Na stronie 2 ponaglenia z dnia 29 września 2022 r. strona Skarżąca wskazuje, że: "na chwilę obecną strona nie ma wiedzy jaki jest termin rozpatrzenia sprawy wszczętej na skutek odwołań wniesionych od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (...) W dniu 17 sierpnia 2020 r. Strona otrzymała pismo od Starosty [...] informujące o okoliczności, że od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 28 lipca 2020 r. uprawnione podmioty wniosły odwołania w terminie, a akta zostały przekazane do Organu nadrzędnego rozpatrującego odwołanie - Wojewody. (...) pomimo wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej w przedmiocie przyznania i ustalenia odszkodowania na rzecz strony tytułem wywłaszczenia, a także pomimo tego, że Strona zaakceptowała w pełni operat szacunkowy tytułem wywłaszczenia nieruchomości. Strona nie otrzymała środków na zagospodarowanie nowego miejsca zamieszkania, gdyż Organ przyznający nie może wykonać decyzji i wypłacić należnego odszkodowania, wobec braku prawomocności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W toku całego postępowania, a także wobec rażącej bezczynności i opieszałości jakiej dopuszcza się Organ, to Strona jest poszkodowana". W związku z powyższym należy uznać, że ponaglenie z dnia 29 września 2021 r. dotyczy sytuacji braku prawomocności zrid ponad rok od jego wydania, na skutek przewlekłości w rozpatrzeniu złożonych odwołań (przy czym żadnego z tych odwołań nie złożyła strona Skarżąca) i na skutek złożenia odwołań przez inne podmioty oraz w rezultacie bezczynności organu w rozpatrzeniu tych odwołań, strona Skarżąca nie może otrzymać pełnego i słusznego odszkodowania, które jej przysługuje tytułem wywłaszczenia i opuszczenia swojego wieloletniego i stałego miejsca zamieszkania. Dlatego strona Skarżąca podtrzymuje, że o treści ponaglenia, czyjej bezczynności i przewlekłości dotyczy owo ponaglenie, decyduje przede wszystkim okoliczność, do jakiego organu jest adresowane to ponaglenie. Dlatego, o zasadności ww. ponaglenia z dnia 29 września 2021 r. oraz okoliczności, że został wyczerpany tryb przedskargowy skargi z dnia 15 grudnia 2021 r. świadczy także okoliczność, że zostało ono wniesione z oznaczeniem prawidłowego dla wydania decyzji zrid - organu wyższego stopnia - Wojewody. (...). Ponadto 6 października 2021 r. z pełnomocnikiem Strony Skarżącej kontaktował się pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w przedmiocie uściślenia i doprecyzowania czego dotyczy wniesione ponaglenie. Ponaglenie z dnia 29 września 2021 r. zostało przekazane przez Wojewodę do organu wyższego stopnia - co więcej Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r. uznał to ponaglenie za uzasadnione, wyznaczył Wojewodzie dodatkowy termin załatwienia sprawy do 5 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości przy czym stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. (...). Natomiast w dniu 6 grudnia 2021 r. Strona Skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewody za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w L. i to ponaglenie faktycznie dotyczyło bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie, ale również w związku z wydaniem decyzji zrid, gdyż jak zostało wskazane powyżej, tylko prawomocność zridu daje możliwość wypłaty na rzecz strony całości odszkodowania za wywłaszczenie. Strona Skarżąca również przesyła do wiadomości tut. Sądu kopię ponaglenia z dnia 6 grudnia 2021 r. Co więcej, strona Skarżąca informuje, że z dniem 22 stycznia 2022 r. zostało wniesiona druga skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji ustalających odszkodowanie za wywłaszczenie. Świadczy to również o tym, że strona Skarżąca nie wnosiłaby dwóch takich samych ponagleń i skarg w tej samej sprawie. Strona również przesyła do wiadomości tut. Sądu kopię skarg z dnia 22 stycznia 2022 r. (...)." Zdaniem Sądu, z powyższej argumentacji pełnomocnika skarżącego nie wynika, że przedmiotowa skarga z dnia 15 grudnia 2021 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zrid wydanej przez Starostę L. w dniu 28 lipca 2020 r., została poprzedzona ponagleniem. Stwierdzić bowiem należy, że sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego - radcę prawnego złożone ponaglenie z dnia 29 września 2021 r. (k. 110 akt administracyjnych), w petitum wyraźnie wskazuje, że stanowi "ponaglenie Organu - Wojewody w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie w związku z wydaniem przez Starostę L. decyzji z dnia 28 lipca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi (...), rozbudowa ul. [...] z ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną wmieście L.". W pkt II petitum ponaglenia pełnomocnik skarżącego wniósł o "stwierdzenie, że Organ w przedmiotowej sprawie dopuszcza się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". Dalej na str. 3 uzasadnienia ponaglenia profesjonalny pełnomocnik skarżącego wskazał wytłuszczając: "Ponadto wskazać należy, że bezczynność Organu w przedmiotowym postępowaniu uznać należy za postępowanie noszące znamiona rażącego naruszenia prawa również z tego względu, że dotyczy ono sprawy o ustalenie odszkodowania za utratę domu, w którym Strona mieszkała. W ocenie Strony, mając na względzie wynikającą z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochronę prawa własności oraz dopuszczalność wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji), Organ powinien dochować szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy celem umożliwienia Stronie otrzymania słusznego odszkodowania za odjęcie prawa własności. W niniejszym postępowaniu Organ zdaje się jednak w ogóle nie brać powyższych okoliczności pod uwagę.". Zatem Sąd stwierdził, że: - ww. ponaglenie z 29 września 2021 r. dotyczy bezczynności w sprawie braku rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie (co wynika wprost z treści tego ponaglenia - str. 1, 3 ponaglenia), gdzie wyraźnie wskazano, że ponaglenie dotyczy "sprawy o ustalenie odszkodowania za utratę domu, w którym Strona mieszkała", podczas gdy niniejsza skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – zrid; - ww. ponaglenie z 29 września 2021 r. nie tylko, że dotyczyło braku rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie, a nie decyzji zrid, to jeszcze dotyczyło tylko bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania, czego dotyczy niniejsza skarga, a są to dwie odrębne instytucje prawne, wskazane w art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie ma też znaczenia fakt, że ww. ponaglenie zostało skierowane do Wojewody oraz że - po doprecyzowaniu treści ponaglenia (jak wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie z 17 lutego 2022 r.: "w dacie 6 października 2021r. z pełnomocnikiem Strony Skarżącej kontaktował się pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., w przedmiocie uściślenia i doprecyzowania czego dotyczy wniesione ponaglenie") - organ wyższego stopnia Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r. uznał to ponaglenie za uzasadnione. Sąd wskazuje, że od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać rzetelności i profesjonalizmu oraz szczególnej uwagi, wnikliwości, ostrożności i dokładności przy identyfikowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy i przy formułowaniu związanych z tym pism i wniosków. Od profesjonalnego pełnomocnika należy też wymagać maksimum staranności w reprezentowaniu interesów mandantów, w tym prawidłowego konstruowania pism. Wobec powyższego, skoro – w świetle powyższego - złożona w niniejszej sprawie skarga nie została poprzedzona ponagleniem, jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W sytuacji, jeśli skarżony organ nadal nie rozpatrzył odwołań od decyzji zrid, niniejsze rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie – po złożeniu ponaglenia - ponownemu wniesieniu skargi do sądu na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji Starosty [...] z 28 lipca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia.