II SAB/Kr 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie budowy prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 14 dni aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 1000 zł. (jeden tysiąc złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz B. L. kwotę 597 zł. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. L. wniósł 9 stycznia 2019r. (data nadania) skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzącego postępowanie administracyjne oznaczone nr [...] dot. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S. , w rejonie [...], prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Z. z dnia 24.09.1987 r. znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, przez inwestorów J. L. , B.L. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, 12 § 1 kpa, 35 § 1 i 3 kpa, 36 § 1 kpa przez niezałatwienie sprawy w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz terminie wyznaczonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] mocą postanowienia nr [...] z dnia 12.09.2018 r. znak. [...] Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny, zasądzenie kosztów, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dacie 18.09.2013 r. W dacie 1 lipca 2014 r. organ wydał postanowienie nr [...], mocą którego nakazano inwestorowi- skarżącemu wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz nakazano zabezpieczenie terenu budowy. Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. organ poinformował strony, o tym iż zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne oraz pouczył je o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, składania wniosków i zastrzeżeń, a następnie wydał decyzję nakazującej inwestorowi- skarżącemu sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i zakreślił w tym celu termin. Decyzja powyższa została zaskarżona przez inwestora i w wyniku rozstrzygnięcia przez organ wyższego rzędu tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uchylona mocą decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. znak. [...] jak i wydano postanowienie nr [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. znak. [...], uchylające postanowienie organu I instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez PINB w Z.. Inwestor przedłożył stosowny projekt zamienny, który do dnia dzisiejszego nie został w żaden sposób oceniony przez organ. W okresie pomiędzy sierpniem 2015 r. a czerwcem 2018 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie mimo ustawowego obowiązku. W związku z powyższą sytuacją w dacie 25.07.2018 r. skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, złożył zażalenie na bezczynność organu- uwzględnione przez organ wyższego rzędu tj. [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który postanowieniem nr [...] z dnia 12.09.2018r. znak. [...] zobligował PINB w Z. do załatwienia sprawy w terminie do dnia 15 listopada 2018 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, jak również przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu w/w postanowienia [...]WINB w [...] wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pozostawał w bezczynności a niezałatwienie przez niego sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo zakreślonego powyżej terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. do dnia wniesienia skargi nie wydał żadnej decyzji w sprawie (mimo, iż pismem dnia 27.11.2018 r. zawiadomił strony o zakończeniu prowadzonego postępowania), jak również nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie stosownie do treści art. 36 § l kpa. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie skargi, ponieważ w dniu 23 stycznia 2019r. wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r. póz. 12020 z późn. zm.) decyzję nr [...] znak: [...] nakładającą na inwestorów J. L. i B. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 stycznia 2020r. Na wydaną decyzję nie zostało wniesione odwołanie. Termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 14.02.2019r. Tym samym wydana decyzja zakończyła prowadzone postępowanie w I-ej instancji. Równocześnie organ wyjaśnił, że niedotrzymanie terminu określonego w postanowieniu nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12.09.2018r. wynikło ze zmiany - na ustną prośbę B. L. - terminu oględzin budynku (pierwotnie wyznaczonych na drugą połowę sierpnia 2018r.) na drugą połowę września 2018r., co ma potwierdzenie w adnotacji urzędowej z dnia 2.08.2018r. znajdującej się w aktach postępowania. Okoliczność ta w sposób oczywisty miała wpływ na końcowy termin załatwienia sprawy, który uległ przesunięciu. Dodatkowo J. L. w dniu 18 lutego 2019r. złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego w celu jego zatwierdzenia i tym samym wykonał nałożony na niego obowiązek zawarty w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 23 stycznia 2019r. znak: [...] Postępowanie w/s zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego prowadzone jest pod znakiem sprawy: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący wyczerpał wymogi formalne w zakresie trybu zaskarżenia do sądu administracyjnego, gdyż złożył stosowne ponaglenie do organu wyższego stopnia, co potwierdził również organ w odpowiedzi na skargę. Nadto z racji posłużenia się w skardze żądaniem o stwierdzenie przez Sąd, iż organ dopuścił bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem pozostawieniem Sądowi wyboru w tym zakresie, przedmiotem kontrolowanej sprawy z uwagi na dalej idące skutki i konsekwencje w zakresie żądań sankcyjnych, była ocena przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w zakresie postępowania w sprawie oceny budowy prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Sporna przewlekłość przejawiająca się w niezałatwieniu w terminie sprawy, w ocenie Sądu, wystąpiła w toku postępowania przed skarżonym organem, co w sposób oczywisty wynika z akt sprawy, w tym szeregu podniesionych w skardze i stwierdzonych przez Sąd, a także organ nadrzędny nad skarżonym organem tj. [...]WINB w [...], nieuzasadnionych braków w efektywnym i sprawnym działaniu organu. Dotyczy to w szczególności okoliczności, iż sprawa toczy się od września 2013r. a więc przez blisko sześć lat. W tym okresie uchylono ewidentnie błędne postanowienie skarżonego organu I instancji mocą postanowienia nr [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. znak. [...], jak i decyzję organu instancji mocą decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. znak. [...] w których stwierdzono oczywiste błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego w postaci zakończenia robót budowlanych przez skarżącego, następnie zaś pomimo, iż inwestor przedłożył stosowny projekt zamienny nie został w żaden sposób oceniony przez organ w okresie pomiędzy sierpniem 2015 r. a czerwcem 2018 r., nie podejmujący żadnych czynności w sprawie mimo ustawowego obowiązku, co spowodowało złożenie zażalenia do organu wyższego rzędu tj. [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który postanowieniem nr [...] z dnia 12.09.2018r. znak. [...] zobligował PINB w Z. do załatwienia sprawy w terminie do dnia 15 listopada 2018 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, jak również przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu w/w postanowienia [...]WINB w [...] wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pozostawał w bezczynności a niezałatwienie przez niego sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo zakreślonego powyżej terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. do dnia wniesienia skargi nie wydał wymaganego aktu mimo, iż pismem dnia 27.11.2018 r. zawiadomił strony o zakończeniu prowadzonego postępowania), jak również nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie stosownie do treści art. 36 § 1 kpa. Dodatkowo po wniesieniu niniejszej skargi organ wydał decyzję nr [...] znak: [...] nakładającą na inwestorów J. L. i B. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 stycznia 2020r., która to decyzja w związku ze złożeniem już przez inwestorów projektu zamiennego nie doprowadziła do zakończenia sprawy poprzez ocenę tego projektu i jego zatwierdzenie, bądź nakaz rozbiórki w trybie art. 51 ust. 5 ustawy prawo budowlane. Z uwagi na powyższe działania organu mają charakter pozorowany, nadto brak jakiegokolwiek odniesienia się przez skarżony organ do skarżonej kwestii przewlekłości, wobec czego nie budzi wątpliwości kilkuletnie opóźnienie w rozpoznaniu meritum sprawy licząc od daty powrotu akt z organu II instancji po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji oraz także przedłożenia projektu zamiennego. Jeśli przez tak długi okres organ nie wydał wymaganego rozstrzygnięcia, to w efekcie tym bardziej winno to prowadzić do wniosku, iż czynności podejmowane przez skarżony organ I instancji nie następowały bez zbędnej zwłoki, w sposób efektywny. Również w odpowiedzi na skargę nie wskazano żadnych okoliczności uzasadniających kilkuletnie okresy zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia. Jak natomiast wynika z akt sprawy organ I instancji miał jasne wytyczne co do sposobu jej załatwienia, co powinno nastąpić poprzez podjęcie szybkich i sprawnych decyzji procesowych. Podejmowane zatem działania mają charakter pozorowany i nieefektywny, mający na celu celowe przedłużanie postępowania, skoro termin załatwienia w/w sprawy wynosi nie dłużej niż dwa miesiące (art. 35 § 3 kpa). Organ uchybił temu terminowi i to w sposób znaczny. Nawet prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej nie może być usprawiedliwieniem do jej prowadzenia przez wiele lat. Organ winien mieć na względzie, iż w niniejszej sprawie terminy zostały znacznie naruszone, co obecnie powinno prowadzić do jej załatwienia bez zbędnej zwłoki. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), oznaczanej w skrócie "p.p.s.a.", stwierdzając iż organ dopuścił się przewlekłości, zobowiązał do wydania aktu w terminie 14 dni. (pkt I i II wyroku). Podkreślić bowiem należy, że decyzja z 23 stycznia 2019 roku wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, wbrew stanowisku organu nie kończy przedmiotowego postępowania, gdyż organ jest zobowiązany ocenić projekt budowlany zamienny, a następnie wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe postępowanie skarżonego organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z opisanych powyżej okoliczności zaistniałych po stronie i z winy organu, w szczególności okresu pomiędzy sierpniem 2015 r. a czerwcem 2018 r. gdy organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie mimo ustawowego obowiązku, następnie zaś wydał pozorowaną decyzję tuż po wniesieniu skargi na przewlekłość do sądu. Powyższe wskazuje na to, iż niezakończenie tego postepowania przed skarżonym organem I instancji nie wynikło z niezależnych od tego organu okoliczności prowadzenia postępowania, w tym np. przed organem odwoławczym, czy szeregu skomplikowanych podejmowanych w spornym okresie postępowania przed organem I instancji czynności, lecz z ewidentnej nieefektywności i uchylania się skarżonego organu od rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo ewidentnej wiedzy organu o tak długim okresie, który upłynął od wszczęcia postępowania. Mając to na względzie Sąd orzekł jak w pkt III wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny, została w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi, którym winno być w niniejszej sprawie zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu, skoro z okoliczności badanej sprawy wynika, iż skarżony organ w sposób uporczywy i rażący ignorował obowiązek załatwienia sprawy. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. można przypisać złą wolę w rozpoznaniu sprawy. O ile orzeczenie sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter uznaniowy, to jednak sąd zobligowany jest do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, głównie biorąc pod uwagę jak duże było przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i jakie były jego przyczyny. Zdaniem Sądu za odpowiednią do naruszenia przepisów przez PINB stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt IV wyroku). Grzywna we wskazanej wysokości, powinna spełnić zarówno funkcję represyjną ze względu na stopień opisanej przewlekłości, jak i prewencyjną mającą zapewnić na tyle dotkliwą sankcję, aby negatywne działanie organu nie powtórzyło się w przyszłości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V wyroku).