II SAB/Kr 62/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 lutego 2016 r. skargę oddala. W dniu 22 lutego 2016 r. K.B. przesłał drogą elektroniczną na skrzynkę e-mailową Urzędu Miasta i Gminy S. niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym wniósł o: udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej, poprzez przesłanie na skrzynkę, z której wysłano wniosek: - skan wszystkich dokumentów, zgłoszeń budowlanych, uzgodnień konserwatorskich, opinii i innych dokumentów prawem wymaganych dla obiektu budowlanego; - skan zamówienia, umowy na wykonanie tablicy pamiątkowej + dokument potwierdzający zapłatę. Wnioskodawca wskazał, że zapytanie dotyczy tablicy pamiątkowej umiejscowionej na Rynku Głównym w S. , wmurowanej na pamiątkę zakończenia jego rewitalizacji. Następnie Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy S. pismem z 24 lutego 2016 r. wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., póz. 23), dalej "K.p.a.", drogą elektroniczną o uzupełnienie wniosku przez podanie danych osobowych i adresu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie uzasadnił faktem, że w związku z realizacją niniejszego wniosku Gmina S. poniesie dodatkowe koszty, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., póz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". W odpowiedzi na ww. wezwanie K.B. pismem z 29 lutego 2016 r. wskazał, że jego wniosek spełnia wymogi u.d.i.p. Zawarł w piśmie również swoje imię i nazwisko. Podniósł, że na tym etapie postępowania nie ma podstaw do wdrażania procedur wynikających z K.p.a.. W piśmie z 8 marca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną do skarżącego Zastępca Burmistrza wskazał, że skarżący winien dokonać zwrotu dodatkowych kosztów związanych z realizacją wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. (koszty udostępnienia informacji publicznej - usług ksero i fax: 89 skanowanych stron x 50 gr/strona - łącznie 44,50 zł) lub dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji, np. poprzez bezpłatne przeglądanie wnioskowanych informacji w siedzibie Urzędu. W dniu 14 marca 2016 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynęła skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. , skierowana przez K.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 roku. Skarżący wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i o wymierzenie organowi grzywny, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 wzw. żart. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie wykonał właściwych czynności prawnych, które prowadziłyby do dokonania czynności przewidzianych w u.d.i.p., co uzasadnia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Skarżący wskazał także, że podmiot co prawda podjął działania w sprawie, ale były one niedostateczne i nie wypełniły one prawnych obowiązków określonych w u.d.i.p.. Drogą elektroniczną, adresowanym do skarżącego pismem z dnia 22 marca 2016 r., organ wskazał, że w związku z brakiem informacji w zakresie zmiany sposobu udostępnienia informacji, organ przekazuje wnioskowane materiały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie dopuścił się w ogóle naruszenia prawa, bowiem w sprawie podjęto czynności mające na celu udostępnienie żądanej informacji publicznej, powołując się na koszty tego udostępnienia. Strona przeciwna do skarżącej podniosła, że informacja publiczna została skarżącemu udzielona w formie żądanej przez wnioskodawcę, niezwłocznie po wezwaniu skarżącego do zapłaty i nieotrzymaniu tej zapłaty. Zdaniem Burmistrza czynności organu podejmowane w sprawie wykluczają zaistnienie bezczynności organu. Organ podjął tylko takie czynności, jakie winien był podjąć, obligowany przepisami prawa i tylko te, do podjęcia których upoważniały go przepisy prawa. Podniesiono także, że takie stanowisko jest aprobowane również w przedstawionym w odpowiedzi na skargę orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r, póz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym -regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., póz. 718), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając skargę Sąd doszedł do przekonania, że jest ona bezzasadna. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., póz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.. Niekwestionowane przez strony w sprawie było, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Powyższe nie budzi również wątpliwości Sądu. Oczywiste jest również, że Burmistrz Miasta i Gminy S. , jako organ samorządu terytorialnego - organ władzy publicznej, jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.. Należy wskazać, że zostały także spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa wart. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt l OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt l OSK 1991/12, że w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy zatem również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. l OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu, skarżący nie miał obowiązku podawać imienia i nazwiska we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest również zrozumiałe i konsekwentne działanie organu, który najpierw uznał w piśmie z 24 lutego 2016 r., że podanie tych danych i uiszczenie przez skarżącego opłaty jest uzasadnione (w powołaniu się na art. 64 § 2 i art. 63 § 2 K.p.a. oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.p.), a finalnie udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną bez uiszczenia przez skarżącego ww. opłaty. Należy tu zaznaczyć, co słusznie podnosił skarżący, że wbrew poglądowi i działaniom organu, wymogi K.p.a. dotyczą wydania decyzji, a nie samego procesu udostępniania informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Należy jednak mieć na uwadze brzmienie art. 15 u.d.i.p., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we Wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ, mimo błędnej interpretacji przepisów K.p.a. oraz u.d.i.p., działał w sprawie bez zbędnej zwłoki, co wynika z zestawienia dat pism skarżącego i odpowiedzi organu (wniosek z 22 lutego 2016 r. -wezwanie z 24 lutego 2016 r.; odpowiedź skarżącego z 29 lutego 2016 r. - pismo organu z 8 marca 2016 r.). Organ powiadomił wnioskodawcę o wysokości opłaty pismem z dnia 8 marca 2016 r. Żądana informacja publiczna została, w formie określonej we wniosku, udostępniona wnioskodawcy przy piśmie organu z dnia 22 marca 2016 r., a zatem przed upływem 14 dni od powiadomienia z dnia 8 marca 2016 r.. Z uwagi na powyższe stwierdzenie bezczynności organu byłoby bezzasadne. Należy przy tym uznać, że organ, w wyniku błędnie interpretowanych przepisów u.d.i.p. i K.p.a., dopuścił się niedopatrzenia, co jednak - zdaniem Sądu - nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie. Przez bezczynność organu bowiem należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie podjął właściwej czynności (vide wyrok z dnia 20 sierpnia 2014 roku, sygn. akt II SAB/Gd 76/14). W niniejszej sprawie żądana informacja została skarżącemu udostępniona. Zważyć także przy tym należy, że określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14-dniowy na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem przejaw konkretnego działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt l OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046, wyrok z dnia 25 marca 2014 roku sygn. akt II SAB/Wa 10/14). Z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego wynika, że wniosek skarżącego nie spotkał się z biernością ze strony organu, lecz z konkretną i szybką, choć, w świetle przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych, nieuzasadnioną reakcją, tym bardziej, że skarżący konsekwentnie we wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. i dalszych pismach domagał się przesłania żądanej informacji publicznej w formie skanów, drogą elektroniczną, na podany we wniosku adres e-mail. Ostatecznie organ w ten właśnie sposób udostępnił wnioskodawcy przedmiotową informację. Jednakże, pomimo że wnioskowana w dniu 22 lutego 2016r. informacja publiczna została w żądanej formie udostępniona skarżącemu dopiero w dniu 22 marca 2016 r., a zatem z przekroczeniem 14 - dniowego terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jednak brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Zatem, wobec nieuwzględnienia skargi z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności organu, wnioski skarżącego o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i o wymierzenie organowi grzywny również nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a..