II SAB/Kr 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Cechu Rzemiosł Różnych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 stycznia 2017r. zobowiązuje Cech Rzemiosł Różnych w [...] do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie z wniosku P. M. z dnia 2 stycznia 2017r.; stwierdza, że bezczynność Cech Rzemiosł Różnych w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądza od Cech Rzemiosł Różnych w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.M. w dniu 13 lutego 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] w K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z 2 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 2 stycznia 2017 r. wystąpił do ww. organu o udostępnienie kserokopii protokołów z posiedzeń Zarządu [....] w 2016 r. W piśmie z 18 stycznia 2017 r. [....] w K. odmówił udostępnienia żądanych informacji. Zignorował również kolejne wezwanie zawarte w piśmie skarżącego z 19 stycznia 2019 r. Skarżący wskazał, że [....] w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Żądana informacja stanowi również informację publiczną i podlega uregulowaniom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cech dysponuje środkami pozyskanymi od Urzędu Miasta w formie dotacji. W odpowiedzi na skargę [....] w K. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie jej oddalenie. Domagał się również zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego. Zdaniem podmiotu, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach wynikających ze statutu Cechu, a nie zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cech nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Skarżący jest członkiem cechu. Organami cechu są Walne Zgromadzenie Członków, Zarząd Cechu, Komisja Rewizyjna, Sąd Cechowy. Wewnętrzna dokumentacja (protokoły) z prac organów cechów jest udostępniana do wglądu w siedzibie tego podmiotu, nie ma natomiast możliwości wykonania jej kserokopii czy wydania. Podmiot nadmienił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie korzysta z żadnych dotacji lub dofinansowania pochodzących ze środków publicznych. Natomiast co roku ubiega się o ulgę w podatku od nieruchomości i często jest częściowo zwalniany z zapłaty tego podatku. Żądanie udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy np. umorzonej kwoty podatku od nieruchomości lub faktu otrzymania dotacji celowej na reklamę miasta. Jest wprawdzie organizacją pracodawców ale nie jest organizacją "reprezentatywną" w rozumieniu ustawy z dnia 24.07.2015 roku o Radzie Dialogu Społecznego. Co więcej Cech nie jest w posiadaniu żadnej informacji publicznej. Treść wystąpienia (zaprotokołowanej wypowiedzi) osoby fizycznej na zebraniu organu Cechu, które nie ma charakteru publicznego (bowiem grono osób uprawnionych do wzięcia udziału w zebraniu jest reglamentowany do członków Cechu wybranych do danego organu) i nie dotyczyło spraw publicznych nie stanowi informacji publicznej. Treść wystąpienia jest skierowana tylko do określonego statutem Cechu kręgu adresatów i nie dotyczy w żaden sposób spraw publicznych (także skarżący nie jest osobą publiczną). To samo dotyczy uchwał organów Cechu - nie odnoszą się one do spraw publicznych lecz odnoszą się do spraw wewnątrz organizacyjnych. Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli działań (lub zaniechań) organów statutowych [....] w K. Sąd Administracyjny nie sprawuje kontroli nad organizacją jaką jest dobrowolne zrzeszenie rzemieślników, skoro Cech nie wykonuje zadań z zakresu spraw publicznych (w tym administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej (art. 52 § 1 P.p.s.a.), przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w ww. art. 52 P.p.s.a. Brak jest tutaj podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., LEX nr 2086528; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r., II SAB/Kr 84/16, LEX nr 2069027). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wskazać również trzeba, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność [....] w K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z 2 stycznia 2017 r. wystąpił P.M. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r., poz. 1764). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie zatem do kategorii wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy [....] w K. , stanowiący samorząd gospodarczy, co wynika wprost z brzmienia art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. 2016 r., poz. 1285). Nie można więc zgodzić się z tezą wskazanego w skardze organu, że nie należy on w ogóle do katalogu organów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Tym samym wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie z 18 stycznia 2017 r., jak i odpowiedzi na skargę, Cech był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku P.M. o udostępnienie informacji publicznej. Skoro wniosek ten nie został przez [....] rozpoznany, to pozostawał on w tym zakresie w bezczynności. Stanu bezczynności nie usuwa udzielenie odpowiedzi w piśmie z 18 stycznia 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego. W piśmie tym organ poinformował, że kopie protokołów nie zostaną udostępnione w żądanej formie, albowiem cech nie podlega w zakresie funkcjonowania swoich organów statutowych ustawie o dostępie do informacji publicznej, o czym rozstrzygnął wyrok WSA w Krakowie z 23 sierpnia 2016 r. Nie sposób jednak uznać powyższego dokumentu, zwłaszcza z uwagi na zawartą w nim argumentację, za decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Na marginesie wspomnieć wypada, że w powołanym wyroku wydanym do sygn. II SAB/Kr 112/16 sąd oddalił co prawda skargę, ale na tej podstawie, że organ twierdził, że żądaną informacją publiczną nie dysponuje. Sąd nie negował, że Cech należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc co do zasady zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. W świetle powyższego, należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Rozpatrując wniosek, [....] w K. winien przeprowadzić drobiazgową analizę protokołów z posiedzeń organów cechu w 2016 r. pod kątem zawartych w nich informacji publicznych. Następnie udostępnić te dane które stanowić będą informację publiczną, a w razie gdy zajdą do tego podstawy – wydać decyzji odmowną. Należy również zauważyć, że okoliczność, że skarżący jest członkiem Cechu nie może ograniczać jego praw wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznych, które przysługują każdemu obywatelowi. Z samego faktu, że jako członkowi przysługuje mu prawo wglądu w dokumenty wytworzone przez organy Cechu, nie oznacza automatycznie, że nie może żądać udostępnienia zawartych w nich informacji w inny sposób. W ocenie sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżącemu została udzielona w piśmie z 18 stycznia 2017 r. odpowiedź. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Skarżący miał dostęp do żądanych dokumentów jakkolwiek z innego tytułu i w ograniczonym zakresie – ale z tego nie skorzystał. Wreszcie, sąd wziął również pod uwagę, że organ jest podmiotem samorządu gospodarczego, nie jest wyspecjalizowany w sprawach z zakresu informacji publicznej, tego typu postępowania stanowią dla niego nową materię. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.