II SAB/Kr 64/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do wydania w terminie 30 dni aktu w sprawie z wniosku M. K. z dnia 20 listopada 2017 r; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek M. K. o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Kr 64/18 Uzasadnienie Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. M. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o przeprowadzenie kontroli inwestycji budowlanej prowadzonej przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Stwierdził, że już na wstępnym etapie naruszono jego stan posiadania, prowadząc prace budowlane na działce bez jego zgody. W piśmie z dnia 18 grudnia 2017 r. [...]), na podstawie art. 237 §3 i 238 §1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. poinformował M. K., że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2017 r. ustalono, że po stronie zachodniej drogi powiatowej – ulicy [...] w Z. , na odcinku długości 107 m, mierząc od ul. [...] w kierunku wsi B. realizowany jest chodnik dla pieszych wraz z odwodnieniem i kanalizacją opadową. Inwestycja polega na budowie chodnika z kostki brukowej w przeważającej części o szer. 2,0 m ze zwężeniem do szerokości 1,25 m na odcinku długości 25 m w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w Z. (posesja przy ul. [...] w Z. ). Pod chodnikiem wykonywana jest kanalizacja deszczowa zakrywająca wcześniej istniejący rów przydrożny. Inwestorem wyżej opisanych robót jest Gmina T.. Roboty budowlane zostały rozpoczęte w listopadzie 2017 r. i są w trakcie realizacji. Obecny podczas kontroli przedstawiciel Urzędu Gminy T. przedłożył wniosek zgłoszenia przebudowy drogi w granicach pasa drogowego na działce nr [...] w Z. z dnia 19 sierpnia 2015 r. wraz z załącznikami, to jest oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz projektem przebudowy drogi opracowanym w czerwcu 2015 r. Ponadto przedłożono zaświadczenie Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. ([...] o braku sprzeciwu do zgłoszenia jw. Z dnia 19 sierpnia 2015 r. Wyjaśniono, że realizowany chodnik wraz z odwodnieniem i kanalizacją opadową zaprojektowano w całości na działce drogowej nr [...] w Z. , nie naruszając sąsiednich nieruchomości, a tym samym nie naruszając działki nr [...] w Z. , która jest własnością M. K.. W wyniku kontroli ustalono, że brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności realizowanych robót budowlanych z projektem stanowiącym załącznik do zgłoszenia z dnia 19 sierpnia 2018 r. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego odnoszących się do realizacji przedmiotowej budowy. Jednocześnie poinformowano, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji w sprawach ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Sprawy sporne dotyczące granic działek mogą być rozstrzygane w postępowaniu rozgraniczeniowym przed organem jakim jest wójt gminy, bądź przed sądem powszechnym. W związku z powyższym skarga z dnia 20 listopada 2017 r. jest bezzasadna. W dniu 28 grudnia 2017 r. M. K. złożył za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo zatytułowane "skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.". Podniósł m. in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poinformował go czy zgłoszenie wykonania robót z dnia 19 sierpnia 2015 r. jest aktualne oraz, że organ ten bezpodstawnie stwierdził, że wykonywane roboty nie naruszają jego własności. Dodał, że nikt nie informował go o wytyczeniu obiektu i nie był obecny przy wytyczaniu przebiegu chodnika i kanalizacji. Według M. K. postępowanie wyjaśniające było prowadzone stronniczo i nierzetelnie, w związku z powyższym wniósł o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowanie z udziałem zainteresowanych stron. Z adnotacji urzędowej pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2018 r. wynika, że pismem z dnia 23 lutego 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał skargę M. K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego za bezzasadną. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. M. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. polegającą na przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. Zobowiązanie do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. Dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, 3. Zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 §2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 §6 ppsa; 5. Orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ppsa czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wniesiony po wniesieniu skargi do sądu; 6. Zasądzenie kosztów postepowania. Skarżący podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania z dnia 20 listopada 2017 r. do dziś wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Dodał, że PINB w T. zamiast rozpatrzyć wniosek o dokonanie kontroli w związku z bezsprzecznym naruszeniem własności przez Wójta Gminy T. zawiadomił skarżącego, że jego skarga jest bezzasadna. PINB w T. nie wszczął w tej sprawie postępowania, nie przeprowadził go z udziałem zainteresowanych stron ograniczając się do stwierdzenia, że chodnik wraz z kanalizacją opadową zaprojektowano w całości na działce drogowej nr [...] w Z. , oraz że chodnik wytyczony został przez uprawnionego geodetę. PINB stwierdził również że nie posiada kompetencji w sprawach ustalenia przebiegu granic nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. podał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zachowanie terminu do udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącego - wpłynęło ona do Inspektoratu w dniu 20 listopada 2017 roku, a odpowiedzi udzielono zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2017 roku. Co prawda skarżący podniósł, że jego pismo z dnia 20 listopada 2017 roku należy traktować nie jako skargę jak to uczynił organ, ale jako wniosek o przeprowadzenie w kontroli w związku z naruszeniem jego własności poprzez prowadzone roboty budowlane, ale nawet jeśli przyjąć, że tak winno być, to termin na załatwienie sprawy i tak zostałby zachowany (por. art. 35 §3 kpa). Niezalenie od powyższego organ wyjaśnił, że do zakresu kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie należy rozstrzyganie w sprawach ustalenia przebiegu granic nieruchomości; sprawy sporne dotyczące granic działek mogą być rozstrzygane w postępowaniu rozgraniczeniowym przed organem jakim jest wójt gminy, bądź przed sądem powszechnym. O tym jakie zadania i kompetencje należą do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zadnia, jakie wchodzą w zakres działalności organu zostały natomiast określone w art. ust. 1 tej ustawy. Tymczasem Skarżący, pomimo poinformowania go zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2017 r., że do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie należy rozstrzyganie w sprawach dotyczących przebiegu granic, powielał tą samą argumentację w skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 28 grudnia 2017 r. do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz w skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 22 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 23 lutego 2017 r. uznał zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. za bezzasadne, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ustawowym terminie miesiąca załatwił sprawę wszczętą pismem z dnia 20 listopada 2017 roku, tj. przeprowadził w dniu 7 grudnia 2017 r. kontrolę inwestycji budowlanej prowadzonej przy ul. [...] w Z. pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego i po dokonaniu kontroli budowy i przeanalizowaniu dokumentów z nią związanych. Nie stwierdzono żadnych uchybień w jej prowadzeniu, o czym poinformowano M. K. zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. Organ podniósł nadto, że M. K. przysługiwało ponaglenie, jednak skarżący nie skorzystał z tego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Co prawda M. K. w uzasadnieniu skargi z dnia 22 marca 2018 r. stwierdził, że pismem z dnia 28 grudnia 2017 roku złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ponaglenie, to jednak pismo to zatytułowane "skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.", zostało jako taka skarga na bezczynność rozpatrzone i uznane za bezzasadne. Jeśliby nawet potraktować to pismo jako ponaglenie, to i tak zostało ono wystosowane przedwcześnie, tj. przed upływem przewidzianego ustawą miesiąca na rozpatrzenie sprawy, podczas gdy art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z powyższego wynika więc, że skarga na bezczynność winna zostać odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) – DZ.U. 2017/1369, sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.. We wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. M. K. określił swe oczekiwania dość dokładnie. Żądał mianowicie skontrolowania inwestycji budowalnej twierdząc, że inwestor roboty budowlane wykonuje na jego działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę budowy i, nie dopatrując się naruszeń prawa budowlanego, udzielił pisemnej odpowiedzi M. K. w trybie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 kpa. W związku z tą odpowiedzią M. K. złożył (za pośrednictwem PINB) kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo nazwane "skargą", w którym zarzuca przede wszystkim to, że wbrew jego wyraźnemu oczekiwaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął i nie przeprowadził postępowania administracyjnego i nie wydał orzeczenia zgodnie z art. 104 kpa. Organ administracji, do którego wpłynęło podanie, w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić, czy zawiera ono w sobie żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, w którym prawa i obowiązki strony podlegają skonkretyzowaniu w formie decyzji. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ bada przesłanki decydujące o jego właściwości w sprawie. Do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, której dotyczy podanie. Podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania była oczywista. Niewątpliwe też jest, że rozstrzyganie spraw związanych z prawidłowością wykonywania robót budowalnych właściwy jest - co do zasady - organ nadzoru budowlanego. Podanie skarżącego, wskazujące wyraźnie na naruszenie jego praw w procesie realizacji inwestycji drogowej, potraktować należało jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zawierało dane pozwalające na ustalenie przedmiotu postępowania, a także wskazywało źródło interesu prawnego zgłaszającego żądanie. Wola i oczekiwania skarżącego zostały dobitnie potwierdzone w kolejnym jego piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r., którego treść opisano powyżej. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ani nie podjął czynności właściwych dla postępowania jurysdykcyjnego, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sposób nieuzasadniony załatwiając wniosek skarżącego w trybie "skargowym". Zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nie zostało w ogóle poddane wymogom procedury administracyjnej, a stan ten trwa od dnia 20 listopada 2017 r. Organ, oprócz powinności uwzględnienia unormowania z art. 61 kpa, miał też obowiązek rozważenia przesłanek z art. 61a kpa. Zainicjowane wnioskiem strony postępowanie powinno zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego, nie zaś odpowiedzią udzielaną w trybie skargowym. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku, winny być przedmiotem pytania kierowanego do strony. Osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje skarga do sądu. Dodać należy, że niewątpliwie pismo skarżącego z dnia 28 grudnia 2017 r. stanowiło ponaglenie w rozumieniu art. 37 kpa. Podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut, że zostało ono wniesione przed upływem przewidzianego ustawą miesiąca na rozpatrzenie sprawy, jest oczywiście chybiony. Podanie zostało wniesione w dniu 20 listopada 2017 r., a ponaglenie w dniu 28 grudnia 2017 r. i to po uzyskaniu informacji o negatywnym załatwieniu tego podania w trybie skargowym. Tak więc uznać należało, że skarga została wniesiona do Sądu po wyczerpaniu wymaganego ustawą trybu "przedskargowego", podlegała zatem merytorycznemu rozpatrzeniu. Jest niewątpliwe, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu żądań skarżącego. Skargę należało więc uwzględnić, formułując treść rozstrzygnięcia w nawiązaniu do aktualnej treści przepisów kpa. Prawdą jest, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie przewidzianym ustawą. Nie jest to jednak wystarczające uzasadnienie dla czynienia organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem podjął działania zmierzające do skontrolowania miejsca budowy, a następnie o wynikach kontroli powiadomił wnioskującego. W ocenie charakteru opóźnienia, które niewątpliwie miało miejsce, uwzględnić należało także i jego okres wynoszący - do dnia wniesienia skargi – niespełna 3 miesiące. W tej sytuacji stwierdzić należało, że opóźnienie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa) i że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny (149§ 2) Wyrok w punkcie I wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.