II SAB/Kr 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie dotyczącej budowy budynku gospodarczego na dz. ewid. nr [...] ,[...] w miejscowości K. na D. , prowadzonej pod sygnaturą [...] I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do wydania aktu administracyjnego; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. na rzecz skarżącej A.K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...], znak: [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 24 czerwca 2015 r., którą organ ten odstąpił od nałożenia na inwestora J. P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanego na dz. ewidencyjnej nr [...], [...] w miejscowości K. budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. W dniu 15 stycznia 2016 r. akta sprawy zostały przekazane do organu pierwszej instancji celem ponownego jej rozpoznania. A. K. w dniu 11 marca 2016 r. złożyła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na niezałatwienie sprawy w terminie na zasadzie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. zawiadomił inwestora J. P. o stwierdzeniu braków i nieprawidłowości w złożonej dokumentacji pn. ocena techniczna – i wezwał do jej uzupełnienia w terminie do dnia 31 maja 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu wspomnianego wyżej zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w N. , postanowieniem z dnia 11 maja 2016 r. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w N. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał w szczególności, że organ I instancji naruszył ustawowy termin załatwienia sprawy po zwrocie akt, jednak – z uwagi na bieg terminu określonego w zawiadomieniu z dnia 27 kwietnia 2016 r. – zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Organ w konsekwencji uznał, że nie ma możliwości ingerencji w toczące się przed organem pierwszej instancji postępowanie w zakresie jego terminowości. Pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. (nadanym listem poleconym na adres organu w dniu 25 stycznia 2017 r.) A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Zarzuciła organowi, że w postepowaniu przez niego prowadzonym dotyczącym budowy budynku gospodarczego na dz. [...], [...] w K. dopuścił się naruszenia art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez: 1) niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki; 2) naruszenie terminu miesięcznego - a przy założeniu, że PINB ma do czynienia ze sprawą szczególnie skomplikowaną - terminu dwumiesięcznego na załatwienie sprawy; 3) niezawiadomienie strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, przy teoretycznym założeniu, że podstawy ku przedłużeniu postępowania w sprawie występowały – przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu aż do dnia 27 kwietnia 2016 r. ani jednej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, co przekłada się na występowanie w sprawie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do wydania w sprawie decyzji w dodatkowym, wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminie; 2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; 3) zarządzenie podjęcia, odpowiednich do rozmiaru naruszeń, środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania tej sprawy w przyszłości; 4) zasądzenie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. na rzecz Skarżącej, zwrotu równowartości opłaty sądowej w kwocie 100,00 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, a także, tytułem zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, kwoty 480,00 zł, przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie stawek za czynności adwokackie wykonywane przed sądem administracyjnym. W skardze skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie wskazujący na bezczynność organu, akcentując, że sprawa w dalszym ciągu nie została załatwiona. Skarżąca podniosła, że w odniesieniu do procedury opisanej w art. 50 oraz w art. 51 ustawy prawo budowlane, których zastosowania dotyczy uchylona decyzja organu I instancji, ustawodawca nie przewidział żadnego szczególnego terminu na załatwienie sprawy, a zatem sprawa powinna być rozpatrzona przez organ l instancji na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). Podkreślono, iż sprawa niniejsza nie jest szczególnie skomplikowana w rozumieniu cytowanego przepisu, a z całą pewnością organ nie zawiadomił o takim stanie rzeczy strony. Nadto zwrócono uwagę, że sprawa niniejsza nie znajduje się w trakcie pierwszego rozpoznania przedmiotu sprawy, lecz ponownego, i to wywołanego uchyleniem wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. przez organ II instancji, w którego rozstrzygnięciu zawarto stosowne wskazania dla organu I instancji co do kierunku dalszego procedowania. W tych warunkach bezczynność organu I instancji jest dobitniej widoczna i tym bardziej rażąca. Skarżąca podniosła również, że organ nie dopełnił nawet obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie zawiadomił strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie, nie poinformował jej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Nadto zaznaczono, że w sprawie nie zostały podjęte także czynności, które spowodowałyby upływ czasu niewliczanego, w świetle przepisów prawa i dorobku judykatury, do terminu na załatwienie sprawy, takie jak np. wyznaczenie rozprawy i oczekiwanie na dzień jej nastąpienia i innych mieszczących się w dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a. Nawet jeżeli za taką poczytać oczekiwanie na uzupełnienie dokumentacji, o której mowa w zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z 27 kwietnia 2016 r., to trudno dostrzec powody, dla których nie podjęto żadnych czynności po upływie wyznaczonego inwestorowi terminu. Skarżąca zaznaczyła też, że organ podjął jakiekolwiek czynności dopiero po wniesieniu zażalenia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w N. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że w niniejszej sprawie wdrożył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Słuszność wdrożonego trybu potwierdzona została w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 30 września 2015 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. podniósł, że w sprawie podjęto szereg czynności wyjaśniających oraz zebrano materiał dowodowy. Działania w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. następowały w pewnych odstępach czasu powodując brak należytej staranności wynikającej z terminów określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, co jest konsekwencją znacznego obłożenia sprawami administracyjnymi poszczególnych inspektorów, ich rotacją, a także obiegiem dokumentacji pomiędzy instancjami w trybie postępowań zażaleniowych i odwoławczych. Wpływ na terminowość rozpoznania przedmiotowej sprawy ma także duża ilość postępowań mających na celu dopuszczenie obiektów budowlanych do użytkowania i spraw związanych z czynnościami wyjaśniającymi związanym z licznymi skargami sąsiedzkimi z terenu Powiatu N. Powyższa argumentacja, w ocenie organu, przemawia za oddaleniem skargi. Niemniej jednak ewentualnie – w razie stwierdzenia, że bezczynność zaistniała w przedmiotowej sprawie – organ wniósł o uznanie, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście organ wskazał, że długość trwania postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo. Działanie organu cechowała wola załatwienia sprawy, a czas trwania postępowania nie był wyrazem złej woli organu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bez żadnej wątpliwości uznać, że opóźnienia w podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. czynnościach pozbawione były jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Podkreślono, że przy ocenie rażącego charakteru bezczynności postępowania uwzględnione powinny być następujące obiektywne okoliczności, w szczególności ilość postępowań administracyjnych prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. i związane z tym zadania organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. przy 4 posiadanych etatach na stanowiskach inspekcyjno-kontrolnych, co przy corocznym wzroście liczby nowo wpływających spraw powoduje, że na koniec 2016 r. łącznie pozostało w toku 2242 spraw, przy równoczesnym wydaniu w tym roku 497 decyzji i postanowień, rozpoznaniu 356 postępowań skargowych i przeprowadzeniu 556 kontroli. Ta ilość realizacji zadań pokazuje, że Inspektorat dokonuje starań, aby w toku prowadzonych postępowań nie dochodziło do opóźnień, jednakże wskazana wyżej liczba postępowań w stosunku do obsady kadrowej ma niewątpliwy wpływ na terminowość załatwienia spraw. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydał decyzję przedmiotowej sprawie, na mocy której nakazał J. P. , doprowadzenie północnej ściany budynku gospodarczego usytuowanego na dz. ewid nr [...], [...] do zgodności z przepisami tj. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst: Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 1, poprzez wykonanie wypełnienia przestrzeni powstałej między ścianą budynku gospodarczego a granicą z działką sąsiednią nr ewid. [...]. Przestrzeń tą o szerokości od 0,23 [m] w narożniku wschodnim do szerokości 0,46 [m] w narożniku zachodnim zamurować należy cegłą pełną lub innym materiałem budowlanym o odporności ogniowej REI 60 - w ten sposób aby ściana północna budynku była ścianą oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI 60, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu w dniu 28 lutego 2017 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy rozpoczął bieg od dnia przekazania akt Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy – nastąpiło to w dniu 15 stycznia 2016 r. Termin ten upłynął zatem – założywszy, że sprawa ma znamiona sprawy szczególnie skomplikowanej – z dniem 15 marca 2016 r. Organ nie wydał wtedy decyzji ani wykonał czynności określonych w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. organ zakreślił stronie (inwestorowi) termin dla dokonania określonej czynności (uzupełniania dokumentacji) do dnia 31 maja 2016 r. Okres od dnia 27 kwietnia 2016 r. do dnia 31 maja 2016 r. mieści się zatem w hipotezie art. 35 § 5 k.p.a. Niemniej jednak wydanie decyzji nastąpiło dopiero w dniu 28 lutego 2017 r., a więc kilka miesięcy później. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dopuścił się bezczynności – nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (termin ten został znacznie przekroczony) i nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym wydanie decyzji przed rozpoznaniem skargi, a także wyjaśnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. zawarte w odpowiedzi nrgę – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę 597 zł, zasądzoną na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania, składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszt zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).