II SAB/Kr 66/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski ( spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi J.D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie skargi na bezczynność skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r., nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art.63 ust. 2, ust.3 ust.4, art.64 i art.4 pkt 9 i 9b1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ustalił dodatkową opłatę roczną za rok 2004, wynoszącą 10% wartości nieruchomości gruntowej, w kwocie 33682,50zł obciążającą J.D., jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., obejmującej działki nr "1" i "2" o łącznej pow. 1497 m2 obj. KW [...] w obr. [...], z niedotrzymanie ustalonego terminu rozpoczęcia i zakończenia remontu budynku przy ul. P. Od tej decyzji odwołanie wniósł adw. F.F. podając, iż działa jako pełnomocnik J.D. Wezwaniem z dnia 29.04.2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do adw. F.F. m.in. o dostarczenie pełnomocnictwa, z którego jednoznacznie wynikałoby kto jest mocodawcą i jakiej sprawy ono dotyczy - w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. W odpowiedzi z dnia 24.05.2004r. adw. F.F. stwierdził, iż "stosowne pełnomocnictwo zalega w aktach sprawy na karcie 46. Zdaniem pełnomocnika spełnia one wszelkie wymogi proceduralne (w tym uprawnienie do reprezentacji mandanta przed instancjami odwoławczymi). Przedmiot umocowania był zdeterminowany zakresem postępowania wszczętego z up. Prezydenta Miasta przez Wydział Skarbu Miasta, a więc czynności wyjaśniających w przedmiocie rozważenia możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Skoro na skutek prowadzonego postępowania administracyjnego i w tym postępowaniu zapadła zaskarżona decyzja o treści ustalającej dodatkową opłatę roczną, eo ipso pełnomocnik prawidłowo umocowany i uczestniczący w tymże postępowaniu mógł złożyć stosowny środek zaskarżenia. Wydaje się zatem, że bark jest potrzeby żądania przedłożenia 'nowego pełnomocnictwa'." Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwaniem z dnia 24.06.2004r. zwróciło się do J.D. o potwierdzenie, że adw. F.F. został upoważniony do występowania w przedmiotowej sprawie jako jego pełnomocnik. A wobec braku odpowiedzi ponownym pismem z dnia 13.08.2004r. Kolegium zwróciło się do J.D. o potwierdzenie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, iż adw. F.F. został upoważniony występowania w przedmiotowej sprawie jako jego pełnomocnik. W dniu 10.09.2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na posiedzeniu niejawnym stwierdziło, "że pomimo wezwania wraz z odpowiednim pouczeniem o skutkach prawnych brak formalny odwołania złożonego przez adw. F.F. od decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. znak [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2004r. związanej z niedotrzymaniem ustalonego terminu rozpoczęcia i zakończenia remontu budynku przy ul. P. należnej od p. J.D. w tej sprawie i od konkretnego wnioskodawcy nie został w ustawowym 7-dniowym terminie usunięty." Wobec powyższego opisane wyżej odwołanie pozostawiono bez rozpoznania - o czym zawiadomiono J.D. i adw. F.F. Skargę z dnia 14.10.2004r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego "wobec zaniechania wszczęcia odwoławczego postępowania w administracji w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004r. sygn. akt [...], w której odwołanie zostało złożone w otwartym 30-to dniowym terminie, a to wobec doręczenia zawiadomienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania stronie skarżącej w dniu 17 września 2004r." wniósł J.D. zastąpiony przez adw. K.A.K. U uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła bezczynność organu polegającą na naruszenia prawa procesowego, a w szczególności: art.32 k.p.a., wobec uznania przez SKO, iż pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu administracyjnym 1-ej instancji nie miał umocowania do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie dotyczącym tej strony.; art.64 par. 1 w zw. z art.61 par. 1 k.p.a. przez ich niezastosowania, pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek formalno-prawnych warunkujących wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego; art. 104 § l k.p.a. oraz art. 107 § l i 3 k.p.a., przez pominięcie przewidzianej w tych przepisach formy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 10 września 2004r., zawierającego rozstrzygnięcie o odmowie przyznania stronie prawa do rozpoznania jej odwołania od decyzji w sprawie dotyczącej tejże strony. Wskazano również na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik na podstawie art. 32 k.p.a. korzysta z przyznanego mu umocowania do działania w imieniu strony w tej samej sprawie, także w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. "Jeśli tego rodzaju umocowanie jest respektowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, to nie ma żadnych przeszkód prawnych aby kwestionować je w odwoławczym postępowaniu administracyjnym. Również zgodnie z treścią innego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 roku (III RN 88/98, OSNP 1999/19/603) "Pełnomocnik ustanowiony przez stroną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 32 KPA korzysta z przyznanego mu umocowania do działania w imieniu strony w tej samej sprawie także w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". Nie tylko z ostrożności, ale i lojalności procesowej podnieść należy, iż strona skarżąca przedłożyła SKO w K. żądane pełnomocnictwo szczególne - do zastępowania w postępowaniu odwoławczym w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednakże pracownik sekretariatu firmy skarżącego omyłkowo przesyłając pełnomocnictwo na adres SKO, podał błędnie jako adresata tej przesyłki nazwisko osoby, której pełnomocnictwo zostało udzielonej, co spowodowało zwrot listu poleconego nadawcy. Skarżący niezwłocznie po otrzymaniu zwróconego listu przesłał pełnomocnictwo ponownie na poprawny adres wraz z wytłumaczeniem przyczyn zaistniałej sytuacji i wnioskiem o przywróceniem terminu do jego złożenia." Podniesiono również, iż zakończenie sprawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, nawet jeżeli chodziło o niezastosowanie się przez stronę skarżącą do wezwania o usunięcie uchybień pisma procesowego. Za całkowicie nietrafne uznała również strona skarżąca powołanie się przez SKO na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8.06.2000r., gdyż wydana została ona w odmiennym stanie faktycznym. "Dlatego też sposób potraktowania przez organ odwołania pełnomocnika skarżącego, świadczy nie tylko o co najmniej uproszczonym schemacie załatwiania sprawy, ale wręcz o naruszaniu przywołanych w zarzutach norm procesowania." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia (brak wystąpienia strony skarżącej do SKO z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), bądź o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnikliwie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 kpa. W przypadku bezczynności naczelnego organu państwowego, bądź samorządowego kolegium odwoławczego zażalenie w trybie wymienionego przepisu nie przysługuje. Są one bowiem ostatnimi organami w toku instancji administracyjnej i w związku z tym nie przysługują od rozstrzygnięć tych organów środki zaskarżenia. Wyjątki od tej zasady mogłyby być przewidziane szczególnymi przepisami. Takich zaś przepisów nie przewiduje kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy przyjąć, iż dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność naczelnego organu państwowego bądź samorządowego kolegium odwoławczego nie jest uzależniona od wyczerpania środków określonych w art. 37 k.p.a. Tym samym w przypadku bezczynności naczelnego organu administracyjnego lub samorządowego kolegium odwoławczego strona nie ma do dyspozycji wewnątrzadministracyjnego środka prawnego i pozostaje jej jedynie możliwość posłużenia się skargą w ramach postępowania skargowego lub bezpośrednio skargą do sądu administracyjnego. Skład orzekający nie podziela jednak poglądu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż wniesienie skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego uzależnione jest od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zdaniem Sądu w przypadku bezczynności kolegium wezwanie w trybie wymienionego przepisu nie przysługuje i nie jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność tego organu. Żadna, bowiem z sytuacji opisanych w art. 52 cyt. ustawy nie ma zastosowania w przypadku skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego. Wobec wyżej podniesionych uwag chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia art.52 § 1. Swojego zastosowania w takiej sytuacji nie mają również przepisy zawarte w art. 52 § 3 (jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa) oraz § 4 (w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa). Dlatego też wniesiona skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego została rozpoznana merytorycznie. Z bezczynnością organu administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w prawem ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegać będą czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które doprowadziły do pozostawienia odwołania J.D. bez rozpoznania. Po pierwsze wskazać należy, iż każdy organ odwoławczy bada na wstępie zachowanie względów formalnych dopuszczających merytoryczne prowadzenie postępowania odwoławczego Tymczasem odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004r., nr [...] wniósł adw. F.F. podając, iż działa jako pełnomocnik J.D. Do odwołania nie zostało jednak dołączone pełnomocnictwo. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się słabo czytelna kserokopia (k.46) pełnomocnictwa udzielonego adw. F.F. w dniu 5 listopada 2002r. "do zastępstwa w sprawie nieruchomości przy ul. P. w K. przed Urzędem Miasta K. Wydział Skarbu Miasta oraz w instancjach właściwych w tej sprawie, jak również w postępowaniu egzekucyjnym". Nadto pełnomocnictwo to nie wskazuje osoby mandanta, a podpisane zostało w sposób nieczytelny. Tymczasem zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art.33 § 3 k.p.a. pełnomocnik ma obowiązek dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Są to rzeczy kardynalne, znane każdemu fachowemu pełnomocnikowi, a takim przecież jest adwokat. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło słuszne wątpliwości co do prawidłowości złożonego w aktach "pełnomocnictwa" - a w zasadzie jego braku, gdyż nie jest ono oryginałem lub urzędowo poświadczonym (uwierzytelnionym) odpisem. Co więcej z treści "pełnomocnictwa" w żaden sposób nie wynika kto jest mocodawcą adw. F.F. Brak jest jakichkolwiek danych osobowych mocodawcy, poza nieczytelnym podpisem. Wątpliwości budzi także zakres udzielonego "pełnomocnictwa". Jak przytoczono wyżej udzielono go w dniu 5 listopada 2002r. do zastępstwa w toczącej się wówczas, a bliżej nieokreślonej sprawy dotyczącej nieruchomości przy ul. P. w K. Tymczasem postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty wszczęte zostało w dniu 27.08.2003r. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż owo "pełnomocnictwo" z 5.11.2002r. dotyczyło sprawy wszczętej postanowieniem z dnia [...].08.2003r. i zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].01.2004r. Tym samym skoro organ stwierdził brak pełnomocnictwa winien wezwać osobę podającą się za pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa lub potwierdzenia przez stronę udzielenia takiego pełnomocnictwa. Tak też postąpiło Kolegium zakreślając termin 7 dni do dostarczenia pełnomocnictwa pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia (art.64 § 2 k.p.a.). Podzielić należy ocenę Kolegium zawartą w odpowiedzi na skargę, iż "brak jakiejkolwiek reakcji czynił w pełni uzasadnionymi wątpliwościami co do znaczenia prawnego pisma znajdującego się w aktach sprawy na k.46." Nie można podzielić argumentacji pełnomocnika adw. K.A.K. zawartej w treści skargi, iż strona skarżąca przedłożyła SKO w K. żądane pełnomocnictwo szczególne - do zastępowania w postępowaniu odwoławczym w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż jak sama przyznaje pracownik sekretariatu firmy skarżącego omyłkowo przesyłając pełnomocnictwo na adres SKO, podał błędnie jako adresata tej przesyłki nazwisko osoby, której pełnomocnictwo zostało udzielonej, co spowodowało zwrot listu poleconego nadawcy. Dopiero po otrzymaniu zwróconego listu J.D. przesłał ponownie pełnomocnictwo na poprawny adres wraz z wytłumaczeniem przyczyn zaistniałej sytuacji i wnioskiem o przywróceniem terminu do jego złożenia. Za organizację pracy sekretariatu i umiejętność prawidłowego adresowania pism, przez osoby odpowiedzialność ponosi wyłącznie strona wnosząca odwołanie (posługująca się tymi osobami), a nie organ administracji publicznej. Nie można na organy administracji publicznej przerzucać skutków zaniechań stron postępowania i ich pełnomocników, w sytuacji wystosowania wyraźnych wezwań z pouczeniem o skutkach prawnych. Ponieważ w zakreślonym przez Kolegium terminie wezwane do uzupełnienia braków formalnych odwołania osoby nie uczyniły tego Kolegium zasadnie uznało, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Prawidłowo również pozostawiono odwołanie bez rozpoznania w formie czynności materialno-technicznej, o której poinformowano stronę. Pogląd taki, iż pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej wynika nie tylko z uchwały SN z dnia 8.06.2000r., sygn. akt III ZP 11/00, lecz również innych orzeczeń sądowych (np. wyrok NSA z dnia 4.01.2000r., sygn. akt I SAB 133/99) oraz stanowiska doktryny ("Brak skuteczności żądania wszczęcia postępowania powoduje, że nie można przyjąć, że zostało wszczęte postępowanie w danej instancji, a zatem, że istnieje podstawa do jego zakończenia decyzją niemerytoryczną. Nawet zatem gdyby, wbrew wyraźnym rozwiązaniom prawnym, przyjąć, że art. 104 k.p.a. stanowi samoistną podstawę prawną podjęcia decyzji, to fakt, że dotknięte brakami formalnymi żądanie nie może skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie, wyłącza wydanie decyzji o jego zakończeniu." - B. Adamiak, OSP 2001/1/12). Podzielając ten pogląd Sąd nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika skarżącego, iż pozostawienie bez rozpoznania winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Brak w zakreślonym terminie merytorycznej odpowiedzi "pełnomocnika" oraz J.D. na wezwanie Kolegium, a także treść odpowiedzi adw. F.F. z dnia 24.05.2004r., "stosowne pełnomocnictwo zalega w aktach sprawy na karcie 46 (...)" świadczy o lekceważeniu merytorycznej treści wezwań oraz samego Kolegium jako organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjnej, a także o co najmniej o uproszczonym poglądzie na schemat załatwiania sprawy w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Podsumowując stwierdzić należy, że wobec podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze czynności, Sąd nie stwierdził bezczynności tego organu powodującej konieczność zastosowania art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Dlatego też wobec nieuwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.