II SAB/Kr 66/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Irla (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie I. zobowiązuje Wójta Gminy B. do wydania w terminie 30 dni aktu w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, II. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 sierpnia 2007 r. J.K. zwróciła się do Wójta Gminy B. o "udrożnienie rowu wzdłuż działki nr 1 przy drodze gminnej nr 2 w W. oraz o powiadomienie właścicieli działek nr 3 i 4 o utrzymanie istniejącego rowu w czystości, tak aby podczas opadów rów był drożny". W odpowiedzi na zawiadomienie przez Urząd Gminy B. o powyższym piśmie, L.O. jako właściciel działki nr 1 zwrócił się pismem z dnia 11 października 2007 r. do Wójta Gminy B. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W piśmie tym L.O. podał, że jego sąsiad –D.K. - dopuścił się naruszenia stosunków wodnych poprzez nadsypanie terenu po wschodniej stronie drogi, wykonanie murka ogrodzeniowego oraz wyprofilowanie nawierzchni drogi. W dniu 22 stycznia 2008 r. organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. J.K. i D.K. jeszcze kilkukrotnie zwracali się do Wójta Gminy B. w sprawie oprowadzania wód opadowych na drodze gminnej (działka nr 2 ). Ustosunkowując się do tych żądań, Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 6 października 2010 r. podał, iż w sprawie remontu drogi stanowiącej działkę nr 2 samorząd podjął działania już w 2008 r., jednak w związku ze sprzeciwem sąsiada, którego działka graniczy z drogą, przerwano prace remontowe. Organ wskazał ponadto, iż w 2010 r. zamierzał podjąć działania w sprawie remontu przedmiotowej drogi, jednak ze względu na zaistniałą sytuację powodziową, Gmina B zmuszona była zweryfikować plany inwestycyjne i przesunąć środki finansowe na usuwanie skutków powodzi, a w szczególność zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy zagrożonym powodzią i jej skutkami, w tym głównie zabezpieczenie przed osuwiskami zagrażającymi bezpieczeństwu ludzi. Postanowieniem z dnia [...]listopada 2010 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z póz. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. i D.K. na niezałatwienie przez Wójta Gminy B. sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi 30 - dniowy termin do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że zgodnie z art. 35 § 1, § 2, § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą zostać rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że zasadą jest, iż sprawa administracyjna winna być załatwiona w ciągu miesiąca, a jeżeli z jakiś przyczyn nie jest to możliwe, organ ma o tym powiadomić strony postępowania, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Innymi słowy nawet w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie, a z przyczyn niezależnych od niego nie załatwi sprawy w terminie, rzeczą organu jest zawiadomienie o tym stron postępowania z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Niezawiadomienie o przedłużeniu postępowania administracyjnego właściwie zawsze każe uznać, że organ pozostaje w zwłoce. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgłoszenie żądania organowi administracji prowadzi zatem do wszczęcia postępowania wówczas, gdy żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie J.K. swym podaniem zwróciła się do organu o udrożnienie rowu działki nr 1 oraz powiadomienie właścicieli działek nr 3 i 4 o utrzymywaniu istniejącego rowu we właściwym stanie tak, aby woda opadowa mogła swobodnie tym rowem przepływać, bez szkody dla działki wnioskodawczyni. W podaniu z dnia 2 października 2008 r. wskazano, że brak rowu odwadniającego wpływa na stan wody na nieruchomości J. i D.K. Stosownie do art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 2019 z póz. zm), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu wody ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Cytowany wyżej przepis odnosi się do każdej zmiany stanu wody na gruncie która powstała wskutek działania osób trzecich, a także w wyniku przypadku. Zmiany stanu wód spowodowane przez właściciela nieruchomości, które pociągają za sobą negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich, są powiązane z nakazem przywrócenia stanu poprzedniego. Nie przesądzając o zasadności żądań stron, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że organ i instancji winien przeprowadzić postępowanie na wniosek J. i D.K. w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek nr 3 i 4 i stosownie do przyjętych w postępowaniu ustaleń, wydać decyzję w tym przedmiocie. Pismem z dnia 16 maja 2011 r. J.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy B. Podała, że pomimo upływu terminu wyznaczonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Wójt Gminy B. nie podjął wskazanych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. zarzucił, że sprawa dotyczy wykonania czynności faktycznych nie zaś wydania aktu administracyjnego. Treść skargi dowodzi bowiem, że skarżąca domaga się wykonania określonych urządzeń melioracji wodnych. Skarga nie dotyczy zatem bezczynności organu administracji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Póz. 98, nr 1071 z późn. zm., powoływana dalej jako: "k.p.a.") organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przez "załatwienie sprawy" w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chyba że przepisy kodeksu przewidują inną formę rozstrzygnięcia (art. 104 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Póz. 153, nr 1270, powoływana dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach niewydania decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie mają znaczenia przyczyny niepodjęcia określonego aktu. Nie jest w szczególności istotne, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością, czy też była wynikiem błędnej interpretacji obowiązujących przepisów (T. Woś, H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Z treści odpowiedzi na skargę wynika w sposób jednoznaczny, że w rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna ani też żaden inny akt administracyjny. Przyczyną tego zaniechania było przekonanie Wójta Gminy B. , że skarżąca J.K. domagała się jedynie podjęcia czynności o charakterze faktycznym, nie oczekiwała zaś wydania orzeczenia w przedmiocie swoich praw i obowiązków. Zdaniem organu gminy w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko organu administracji nie jest trafne i nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanego przypadku. Analiza żądań osób występujących w sprawie a nadto ocena poszczególnych elementów stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że w sprawie istniały podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r, Póz. 239, nr 2019, dalej jako: "Prawo wodne") jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Cytowany przepis prawa wodnego przydaje wskazanym organom gminy kompetencję do wydania - w określonej tym przepisem sytuacji - decyzji nakazującej podjęcie czynności w celu zniwelowania zmian stanu wody na gruncie. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego kompetencją jest zdolność organu do skonkretyzowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania, przy czym pojęcie to wyraża możność i jednocześnie obowiązek korzystania z określonej formy działania przez organ administracji. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). Jak wynika z treści kierowanych do organu gminy pism oraz z dołączonej do nich dokumentacji fotograficznej, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności warunkujące możliwość skorzystania przez Wójta Gminy B. z kompetencji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W hipotezie cytowanego przepisu tej ustawy wskazano bowiem na "spowodowanie zmiany stanu wody na gruncie" jako na przesłankę nałożenia przez organ w drodze decyzji administracyjnej obowiązków przewidzianych w końcowej części art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ziszczenie się przesłanek zastosowania omawianego przepisu w zestawieniu z wynikającym z przytoczonego wyżej rozumienia pojęcia kompetencji na gruncie prawa administracyjnego jako obowiązku działania organu, oznaczało konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wprawdzie ustalenie w sposób kategoryczny i pewny wystąpienia "zmiany stosunków wodnych na gruncie" nastąpić powinno już w postępowaniu dowodowym w ramach toczącego się postępowania, to jednak podjęcie koniecznych czynności procesowych było niezbędne z uwagi na zgłoszone przez strony żądania i twierdzenia, odnoszące się zarzucanych zamian stanu wody. Już te tylko zarzuty i twierdzenia były wystarczające dla zaktualizowania się obowiązku organu wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy przy tym, iż w piśmie L.O. z dnia 11 października 2007 r. (k. [...] akt administracyjnych) podano, że "w wyniku działań właściciela działki nr 5 został zmieniony stan wody na gruncie; nadsypanie terenu po wschodniej stronie działki oraz wykonanie szczelnego murka ogrodzeniowego a także wyprofilowanie nawierzchni drogi nawiezionym żużlem powoduje spływanie wód opadowych w kierunku przeciwnym do naturalnego". W piśmie powyższym L.O. w sposób jednoznaczny domagał się podjęcia stosownych działań zgodnie z regulacją określoną w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane przez osoby uczestniczące w rozprawie administracyjnej na gruncie w dniu 22 stycznia 2008 r.(k. [...] akt postępowania administracyjnego). Nadto w piśmie J. i D.K. z dnia 19 maja 2008 r. domagano się podjęcia przez Wójta działań mających na celu "zapobieżenie zasypywaniu przez sąsiadów rowu odprowadzającego wody opadowe z drogi gminnej". Treść przytoczonych wyżej pism i oświadczeń wskazywała zatem na konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy B. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Nie jest tym samym uzasadnione twierdzenie organu, że osoby zwracające się z pismami domagały się jedynie podjęcia czynności o charakterze faktycznym. Wskazane osoby informowały o spowodowanej zmianie stanu wody na gruncie oraz domagały się nakazania sprawcom tych zmian przywrócenia stanu poprzedniego. Podobnie w sposób jednoznaczny żądania i twierdzenia stron ocenione zostały w powoływanym postanowieniu SKO w T. z dnia [...] listopada 2010 r., w którym uznano za uzasadnione zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wójta Gminy B. , dotyczącej naruszenia stosunków wodnych i którym wyznaczono Wójtowi termin do załatwienia tej sprawy. Zaniechanie wykorzystania w takiej sytuacji kompetencji przewidzianej w art. 29 ustawy Prawo wodne i niewydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 3 tej ustawy nie znajdowało uzasadnienia i było równoznaczne z bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Stwierdzenie powyższe nie przesądza sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ogranicza się jedynie do wskazania, że zaniechanie podjęcia przez organy administracji czynności jurysdykcyjnych nie znajdowało należytych podstaw w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. Wobec powyższego skargę uznać należało za uzasadnioną i orzec, jak w punkcie l wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Wskazany w punkcie II sentencji wyroku termin trzydziestu dni na wydanie stosownego aktu uznano za odpowiedni i wystarczający w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę kosztów w niniejszej sprawie złożyła się kwota wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi), kwota 240 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (§14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Póz. 163, nr 1349 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. 2006 r., Nr 225, póz. 1635).