II SAB/Kr 66/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. L. i B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie 30-stu dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących H. L. i B. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonej pod sygn. [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących H. L. i B. B. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. L., B. B. reprezentowane przez pełnomocnika adw. M. P., pismem z dnia 28.03.2015 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawne parcele gruntowe: I. kat. [...], [...], [...], [...] i [...] położone w Z.. Skarga została poprzedzona zażaleniem na przewlekłe prowadzenie sprawy w trybie art. 37 K.p.a.W odpowiedzi na to zażalenie Wojewoda postanowieniem z dnia 28.04.2015r. uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia 30 czerwca 2015r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Skarżąca podniosła, że sprawa zwrotu nieruchomości ciągnie się od 1987r. W toku jej ponownego rozpoznania, decyzją z dnia 17 września 2010r. (znak. [...]) Starosta odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. [...] i [...] obr. [...], odpowiadających dawnej działce ewid. Nr [...] obr. [...], powstałej z parceli gruntowych I. kat. [...], [...], [...] położonych w Z. na P.. Decyzją z 7 kwietnia 2011 r. (znak. [...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na tę decyzje wniosły wnioskodawczynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 977/11) oddalił skargę. Urząd Wojewódzki w K. pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. przesłał akta przedmiotowej sprawy, celem ponownego rozpozna przedmiotowej sprawy do Starostwa [...]. Dalej wskazano, że począwszy od grudnia 2011 r., termin zakończenia sprawy był przedłużany co najmniej kilkanaście razy (zawiadomienia o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania z dnia 22 lutego 2012 r.; 8 maja 2012r., 29 czerwca 2012r., 31 października 2012 r., 31 grudnia 2012 r., 28 lutego 2013 r., 30 kwietnia 2013 r., 28 czerwca 2013 r., 30 sierpnia 2013 r., 31 października 2013 r., 31 grudnia 2013 r., 28 lutego 2014 r., 30 kwietnia 2014 r., 30 czerwca 2014 r., 29 sierpnia 2014r., 29 października 2014 r., 29 grudnia 2014 r.). W ocenie skarżących nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające ciągłe przedłużanie terminu zakończenia postępowania, a czynności wykonywane przez organ mają charakter pozornych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ administracyjny opisał chronologicznie przebieg sprawy. Wskazał, że stosownie do zaleceń wynikających z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 7 kwietnia 2011r., prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie o zwrot przedmiotowych nieruchomości, w ramach którego, celem ustalenia wszystkich podmiotów, którym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2014., póz. 518, oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., póz. 267), przysługiwać będzie status stron w/w postępowania, niezbędne jest pozyskanie od użytkownika wieczystego w/w nieruchomości spółki [...] Sp. z o.o., danych co do zawartych przez ten podmiot umów cywilnoprawnych mających za przedmiot wnioskowaną do zwrotu część nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym spółki. Mimo pism kierowanych przez Starostę do spółki [...] Sp. z o.o., do chwili obecnej do organu nie wpłynęły szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie. Wskazano, że pełnomocnik spółki adw. A. S. pismem z dnia 7 stycznia 2015r., poinformowała, iż: "udzielenie szczegółowych wyjaśnień wymaga wnikliwej analizy struktury własnościowej, a także wiążących spółkę umów o charakterze obligacyjnym. (...) Stosowna odpowiedź zostanie udzielona w terminie do dnia 1 maja 2015r... " Nadto Starosta wskazał, iż strony niniejszego postępowania były na bieżąco informowane po podejmowanych przez organ czynnościach wyjaśniających, jak również o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy miało w sprawie miejsce prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga na przewlekłość postępowania może być wniesiona w każdej sprawie, w której organ administracji winien sprawę zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., złożyła zażalenie na przewlekłość postępowania do organu wyższej instancji. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas (okres) jego trwania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Niezależnie bowiem od treści art. 35 K.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 2 miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie jednak prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy. Podobnie przewlekłość postępowania rozumie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10. Porównując w tej sprawie datę wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 7 kwietnia 2011 r., w której to decyzji organ odwoławczy zobowiązał Starostę do jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania i jego kręgu stron. Sądowi nie umknęła okoliczność zaskarżenia ww. decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 977/11) oddalił skargę. Starosta otrzymał całość akt sprawy w dniu 7.12.2011 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 372). Licząc prowadzenie postępowania administracyjnego od tej daty, upłynęło ponad trzy lata, a organ I instancji nie zakończył postępowania wydaniem aktu administracyjnego. Tak długi okres prowadzenia postępowania, bez jego zawieszania, nie jest niczym uzasadniony. Pomiędzy przekazaniem akt Staroście (7.12.2011r.), a dniem 31 października 2012 r. czynności organu I instancji ograniczyły się tylko do poinformowania stron postępowania (zawiadomieniami z dnia 22 lutego 2012 r., 8 maja 2012 r., 29 czerwca 2012 r., 10 października 2012 r.) o niemożności załatwienia przedmiotowej sprawy w uprzednio wskazanych terminach i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz tylko pozyskania odpisu z księgi wieczystej, o który to dokument organ I instancji w dalszym toku prowadzonego postępowania jeszcze ponownie zwracał się do Sądu Rejonowego w Z.. Sąd podziela stanowisko Wojewody, "iż czynności podejmowane przez organ I instancji mające na celu ustalenie aktualnych oznaczeń nieruchomości, określenie zakresu wniosku o zwrot oraz pozyskanie dokumentów celem określenia podmiotów, którym do stanowiących przedmiot postępowania nieruchomości przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawno-rzeczowych cechowały się dużym stopniem niezorganizowania i brakiem konsekwencji organu. Organ I instancji już bowiem co najmniej od marca 2013 r. posiadał, informację o zmianach geodezyjnych jakie nastąpiły po sporządzeniu przez geodetę uprawnionego Pana M. S. w dniu 9 września 2012 r. opracowania geodezyjnego z naniesionymi aktualnymi oznaczeniami działek, jednak dopiero po upływie 5 miesięcy zlecono wykonanie nowego aktualnego opracowania geodezyjnego. Równocześnie organ I instancji pomimo kilkukrotnych wezwań spółki [...] Sp. z o.o. o przesłanie umów najmu dzierżawy lub użyczenia oraz złożenia wyjaśnień w tym zakresie pod rygorem przyjęcia na potrzeby prowadzonego postępowania, iż " nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania nie są przedmiotem jakichkolwiek umów wiążących spółkę [...] Sp. z o.o. " w dalszym ciągu, z przyczyn niezrozumiałych wobec wskazanego rygoru, bezskutecznie podejmował próby pozyskania dokumentów i wyjaśnień biernie przystając w konsekwencji na narzucony przez pełnomocnika spółki niezwykle długi bo aż czteromiesięczny termin na przedłożenie dokumentów w tym zakresie, co biorąc pod uwagę fakt, iż niniejsze postępowanie zainicjowane wnioskiem z 2003 r. toczy się trzynasty rok, w sposób niezasadny odracza termin ostatecznego załatwienia sprawy, zaś niewydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie od grudnia 2011 r. oznacza, iż organ I instancji prowadził dotychczas niniejsze postępowanie w sposób przewlekły, co mogło wywołać uzasadnione zaniepokojenie stron". W okresie od 31 października 2012 r. Starosta do dnia wniesienia skargi, aż kilkanaście razy zawiadamiał o przedłużaniu prowadzonego postępowania w sprawie (zawiadomieniami z 22 lutego 2012r., 8 maja 2012r., 29 czerwca 2012r., 10 września 2012r., 31 października 2012r., 31 grudnia 2012 r., 28 lutego 2013 r. (co ciekawe do dnia 31 kwietnia 2013r.), 30 kwietnia 2013r., 28 czerwca 2013 r., 30 sierpnia 2013 r., 31 października 2013 r., 31 grudnia 2013 r., 28 lutego 2014r., 40 kwietnia 2014r., 30 czerwca 2014r., 29 sierpnia 2014r., 29 października 2014r., 29 grudnia 2014r., 2 marca 2015r.), co świadczy tylko o przewlekłości postępowania, bo te przedłużenia nie znajdują uzasadnienia w gromadzonym materialne dowodowym. Chociaż Sad dostrzega również fakt, że adresaci wezwań organy nie wypełniali ich w ogóle lub z dużym opóźnieniem. Tym samym Starosta prowadził postępowanie w tej sprawie w sposób oczywiście przewlekły. Z uwagi na powyższe, w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego dokonuje oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Sąd w tym składzie podziela pogląd, że art. 149 § 1 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę według której uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa albo przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie ta podstawa prawna nie daje możliwości uczynieniu zadość żądaniu skargi do zobowiązania organu "do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie" (!) Wydaje się to być pomyłką profesjonalnego pełnomocnika co do mającej zastosowanie w sprawie podstawy prawnej (nie art.37 k.p.a., lecz 149 p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że w tej sprawie przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że niczym nie było uzasadnionym prowadzenie postępowania przez okres co ponad trzech lat, skoro ilość czynności dowodowych podjętych przez organ uzasadniałaby ich wykonanie najdalej w ciągu dwóch miesięcy. W niniejszej sprawie Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.