II SAB/Kr 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. I. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania I. Umarza postępowanie w kwestii zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu; II. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 16 lutego 2021 M. I. (dalej zwany "skarżącym") wniósł skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 48/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Organ do wydania merytorycznej decyzji w kwestii nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem istotnego odstępstwa, polegającego na nieprawidłowym posadowieniu słupa nr [...]. Jako zarzut podniesiono naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 §1 k.p.a. oraz art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności organu, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.; - wymierzenie organowi, na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]([...]) złotych, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zwrot kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że organ powinien był załatwić sprawę do dnia 13 stycznia 2021 r., ponieważ odbiór zwróconych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego akt sprawy o sygn. [...] został potwierdzony przez organ 14 grudnia 2020 r. Zarzucił organowi, że pomimo ponagleń z dnia 12 stycznia 2021 r. oraz z dnia 1 lutego 2021 r. organ nie załatwił sprawy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 48/20. 24 marca 2021 r. organ wniósł odpowiedź na skargę. Jak wskazał organ, w odpowiedzi na ponaglenia skarżącego wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 kwietnia 2021 r., a w dniu 15 marca 2021 r. organ wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: [...] Wobec powyższego, organ zażądał oddalenia skargi. Z ostrożności procesowej, w razie uwzględnienia skargi, wniósł o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz o oddalenie wniosków o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a i przyznanie skarżącemu od organu kwoty [...]. Organ podniósł, że sprawa nie została załatwiona w terminie z uwagi na jej skomplikowany charakter i ograniczenia w pracy organu spowodowane istniejącą sytuacją epidemiologiczną na terenie województwa małopolskiego, jak również, że obecnie przed organem jest rozpoznawana znaczna liczba postępowań administracyjnych. Organ stwierdził także, że duża rotacja pracowników organu nie pozwala na właściwe zorganizowanie pracy, co ma wpływ na opóźnienia w załatwianiu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta jest dokonywana pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność, według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – dalej jako: "k.p.a.", występuje wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. albo w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość oznacza, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Termin do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego wynosi miesiąc, a jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana, to ten termin powinien wynosić dwa miesiące, zaś w postępowaniu odwoławczym termin ten powinien wynosić jeden miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy wnoszeniu skargi na bezczynność organu istotna jest treść art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., który stanowi, iż skarga wniesiona przez stronę powinna być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a za takie środku ustawa uważa zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Aby zatem skutecznie wnieść skargę na bezczynność, strona powinna uprzednio wykorzystać instytucję ponaglenia, ujętą w art. 37 k.p.a. Ponaglenie przysługuje w przypadku bezczynności organu (37 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), powinno być uzasadnione (art. 37 § 2 k.p.a.), a należy je wnieść do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek strony, zobowiązując organ do wydania aktu w określonym terminie, wymierzyć także organowi grzywnę do wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną do połowy wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd oddali ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na wydanie decyzji przez organ, którego bezczynność zaskarżono, przed wydaniem przez sąd wyroku w sprawie, bezprzedmiotowe stało zobowiązywanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Wobec tego, na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a., Sąd w tym zakresie postępowanie umorzył z racji jego bezprzedmiotowości. W kwestii stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił organowi akta sprawy w dniu 14 grudnia 2020 r. (data potwierdzenia odbioru akt przez organ). Z uwagi na to, że sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego, termin do załatwienia sprawy wynosił jeden miesiąc, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Ostatnim dniem terminowego załatwienia sprawy przez organ był 14 stycznia 2021 r. Do tego czasu organ nie wydał decyzji, zatem zasadne jest stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Nie sposób jednak uznać, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Samo porównanie terminów nie wystarczy do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie podnosi się, że należy zbadać, czy organ dopuszczający się bezczynności wykonał czynności, do których zobowiązuje go art. 36 k.p.a., tj. czy powiadomił stronę o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, podał przyczyny zwłoki, wskazał nowy termin załatwienia sprawy i pouczył o prawie wniesienia ponaglenia, również w sytuacji, gdy bezczynność powstała niezależnie od organu, a także, czy zwłoka organu jest spowodowana obiektywnymi okolicznościami (wyr. NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 832/13). W przedmiotowej sprawie organ zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2021 r. znak: [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2021, wyjaśnił okoliczności, które spowodowały zwłokę, a także pouczył stronę o prawie wniesienia pouczenia. Podane przez organ powody to: konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ograniczenia w działaniu organów i jednostek administracji związane z epidemią COVID-19, znaczna ilość postępowań administracyjnych toczących się przed organem oraz rotacja pracowników. Powyższe okoliczności przemawiają za tym uznaniem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przekroczenie terminów nie było nadmierne, organ dopełnił obowiązków, nałożonych przez art. 36 k.p.a. Odnosząc się do kwestii wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należy stwierdzić, że sam przepis pozostawia tę decyzję do uznania sądu ( "sąd może...") i nie określa przesłanek, jakie sąd powinien wziąć pod uwagę przy rozważeniu, czy i w jakiej wysokości grzywnę wymierzyć. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter represyjny, dyscyplinujący i powinna być stosowana w szczególnie rażących przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy (tak wyr. WSA w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 25/21). Podzielając ten pogląd, Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do wymierzenia wnioskowanej grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., bowiem brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Z tego względu Sąd nie wymierzał grzywny i żądanie strony oddalił. Również rozpatrując żądanie skarżącego, aby zasądzić na jego rzecz od organu sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się przesłanek do jej orzeczenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, bowiem, że przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a ma charakter kompensacyjny, powinno wyrównywać pewien uszczerbek (stratę, krzywdę) i okoliczność tę skarżący powinien wykazać i uzasadnić w skardze (tak wyr. WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 9/21). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał i nie uzasadnił, czy doznał jakiegoś uszczerbku (krzywdy, straty) w związku z bezczynnością organu, która zresztą nie miała charakteru rażącego. Wobec tego, Sąd żądanie skarżącego oddalił. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącego od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.