II SAB/Kr 66/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym > w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Ryglice z dnia 16 kwietnia 2024 r., znak GK.6232.10.29.2021 postanawia odrzucić skargę. II SAB/Kr 66/25 UZASADNIENIE 13 lutego 2025 r. M.Z. wywiodła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza R. z 16 kwietnia 2024 r. (GK.6232.10.29.2021). Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) oraz nakazanie rozpatrzenia odwołania w terminie miesiąca albo wskazanie, że powinno dojść do doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi i wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności jej odwołania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pismem z listopada 2023 r. ustanowiła pełnomocnika. Jeżeli organ uważał, że należy jeszcze skierować pismo do pełnomocnika z prośbą o potwierdzenie faktu przyjęcia pełnomocnictwa, to nigdy tego nie uczynił. 6 maja 2024 r. był ostatnim dniem, w którym mogła odebrać decyzję, a 20 maja był ostatnim dniem, w którym mogła wnieść odwołanie. Pismem z 7 maja 2024 r. wniosła o ponowne doręczenie i "przywrócenie terminu o ile jest to zasadne i wynika z przedmiotowej korespondencji", natomiast pismem z 21 czerwca 2024 r. doprecyzowała co do przywrócenia terminu, że żąda uchylenia decyzji, a zatem, że pismo z 7 maja 2024 r. było w istocie odwołaniem. Należy zatem albo uznać, że pełnomocnika nie było, decyzję doręczono jej prawidłowo, a terminowego odwołania dotychczas nie rozpatrzono, albo że pełnomocnik był, ale nie doręczono mu decyzji, więc jej odwołanie było przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi. Po pierwsze, decyzją z 28 lutego 2023 r. Burmistrz R. umorzył postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów. Skarżąca 31 października 2023 r. zażądała wznowienia tego postępowania. Decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Burmistrz R. odmówił uchylenia własnej decyzji (awizowana: 22 kwietnia 2024 r.; skutek doręczenia wobec nieodebrania: 6 maja 2024 r.; bieg terminu do wniesienia odwołania: od 7 do 20 maja 2024 r.). Skarżąca 21 czerwca 2024 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca uzupełniła brak formalny wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez nadesłanie odwołania. W odwołaniu tym domagała się uchylenia decyzji z 16 kwietnia 2024 r. i decyzji z 28 lutego 2023 r., co odpowiada treści art. 151 k.p.a. 29 sierpnia 2024 r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania (prawomocne postanowienia z 29 sierpnia 2024 r.) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji (prawomocna decyzja z 19 września 2024 r.). Po drugie, jeżeli chodzi o twierdzenia, że pełnomocnik został ustanowiony wcześniej niż w aktualnie udzielonym pełnomocnictwie (z 12 grudnia 2024 r.), to udzielenie pełnomocnictwa dochodzi do skutku dopiero z datą oświadczenia woli pełnomocnika o przyjęciu pełnomocnictwa. Na etapie postępowania odwoławczego skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika. Potencjalny pełnomocnik nie przedłożył żadnego pełnomocnictwa, nie zamanifestował w żaden sposób, że jest pełnomocnikiem, w szczególności nie złożył oświadczenia woli o przyjęciu umocowania. Po trzecie, pismo z 7 maja 2024 r. nie stanowiło odwołania, skoro zawierało skierowane do Burmistrza R. żądanie przesłania po raz drugi decyzji, której skarżąca nie zdążyła odebrać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza R. z 16 kwietnia 2024 r. (GK.6232.10.29.2021). Z akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia wydarzeń: ← 28 lutego 2023 r. – decyzja Burmistrza R. o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działki nr [...] (k. 327); skarżąca nie była stroną tego postępowania i decyzja nie została jej doręczona; ← 31 października 2023 r. – skarżąca składa wniosek o wznowienie tego postępowania; ← 15 grudnia 2023 r. – postanowienie Burmistrza R. o odmowie wznowienia postępowania ze względu na fakt, że stroną postępowania jest tylko posiadacz odpadów (właściciel działki nr [...], a nie właścicielka działki sąsiadującej (k. 385); ← 8 lutego 2024 r. – postanowienie SKO w Tarnowie uchylające postanowienie organu I instancji z 15 grudnia 2023 r. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (k. 405); ← 16 kwietnia 2024 r. – decyzja Burmistrza R. , znak: GK.6232.10.29.2021, o odmowie uchylenia decyzji ze względu na fakt, że stroną postępowania jest tylko posiadacz odpadów (właściciel działki nr [...] ), a nie właścicielka działki sąsiadującej (k. 415); ← 8 maja 2024 r. – nadanie przez skarżącą do Burmistrza R. pisma o treści: "Zwracam się z uprzejmą prośbą o ponowne przesłanie ostatniej korespondencji [....] awizo z 22 kwietnia 2024 [...] Niestety pomimo podjęcia próby odebrania korespondencji z urzędu pocztowego w dn. 6.05.2024 odebranie nie było już możliwe [...] Jednocześnie wnioskuję o przywrócenie terminu o ile jest to zasadne i wynika z przedmiotowej korespondencji" (k. 423); ← 17 czerwca 2024 r. – doręczenie skarżącej pisma Burmistrza R. o treści: "[...] doręczenie decyzji [...] z 16 kwietnia 2024 r. w sprawie odmowy uchylenia [...] decyzji z [...] 28 lutego 2023 r. uznaje się za dokonane zgodnie z art. 44 § 4 [...]. Zgodnie z art. 73 § 4 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta [...] na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wzywa do sprecyzowania o przywrócenie terminu do dokonania, jakiej czynności dotyczy Pani wniosek, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania" (k. 427); ← 23 czerwca 2024 r. – nadanie przez skarżącą do Burmistrza R. : a. wniosku o przywrócenie terminu "do wniesienia zażalenia (uchylenia) decyzji [...] z 16 kwietnia 2024 r. [...] który to termin upłynął (w dniu 20 maja 2024) w wyniku nie przesłania przez organ pierwszej instancji decyzji do pełnomocnika czy niepodjęcia korespondencji w terminie nie z mojej winy. Urząd pocztowy w trakcie 14 dni na odbiór zmienił godziny urzędowania, na awizach była godz. 20.00 więc w ostatnim dniu na podjęcie korespondencji czyli 6 maja 2024 o godz. 18.30 poczta okazała się być zamknięta [...] obowiązujące przepisy nie uzależniają skuteczności udzielonego pełnomocnictwa [...] od uiszczenia wymaganej opłaty skarbowej" (k. 435); b. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 16 kwietnia 2024 r. i decyzji z 28 lutego 2023 r. (k. 437); - 19 lipca 2024 r. – wezwanie przez Kolegium skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu przez złożenie odwołania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia (k. 455); - 29 sierpnia 2024 r.: a. odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (k. 481); b. stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (k. 491); - 16 października 2024 r. – wpływ do Kolegium wniosku pełnomocnika o nadanie odwołaniu sygn. sprawy z powołaniem się na fakt ustanowienia go pełnomocnikiem w piśmie skarżącej z listopada 2023 r. ("[...]z uwagi na działania Burmistrza R. [...], jak również mój wniosek o wznowienie [...] postanowiłam zasięgnąć profesjonalnej pomocy i porady u radcy prawnego [...], jakiego ustanawiam moim pełnomocnikiem w sprawie i jaki będzie mnie dalej reprezentował w sprawie [...]") (lp. 23); -18 października 2024 r. – wezwanie pełnomocnika do przedłożenia opłaconego pełnomocnictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia oraz przedłużenie terminu załatwienia sprawy do 25 listopada 2024 r. (lp. 25); -4 listopada 2024 r. – wpływ odpowiedzi pełnomocnika (lp. 26); -12 listopada 2024 r. – pozostawienie wniosku bez rozpoznania ze względu na to, że pełnomocnictwo nie obejmuje sprawy "o nadanie nowego znaku lub nowej sygnatury sprawie", lecz sprawę już zakończoną (lp. 27); - 25 listopada 2024 r. – nadanie ponaglenia przez pełnomocnika na nierozpatrzenie odwołania od decyzji z 28 lutego 2023 r. i odwołania od decyzji z 16 kwietnia 2024 r. (lp. 28); - 19 grudnia 2024 r. – uznanie ponaglenia na nierozpatrzenie odwołania od decyzji z 28 lutego 2023 r. i odwołania od decyzji z 16 kwietnia 2024 r. za nieuzasadnione (lp. 33) Z powyższego wynika, że sprawa odwołania od decyzji Burmistrza R. , znak: GK.6232.10.29.2021z dnia 16 kwietnia 2024 r. o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Burmistrza R. z dnia 28 lutego 2023 r.(o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działki nr [...] ) została załatwiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniami z dnia 29 sierpnia 2024 r.: o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te nie zostały zakwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego, pomimo znajdującego się w nich pouczenia w tym zakresie. Skarga natomiast została wniesiona w dniu 13 lutego 2025 r. (data na kopercie , k. 7 akt sądowych), a zatem już po ostatecznym zakończeniu sprawy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 Sędziów, sygn. II OPS 5/19 z dnia 22 czerwca 2020 r. , : " Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." W uzasadnieniu NSA wskazał między innymi, że: "W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. (...) Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dodać też należy, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sadowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Odmienne rozumowanie wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójność bezczynności i przewlekłości podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej. Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdza, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Wobec powyższego skarga jako niedopuszczalna bo złożona po zakończeniu postępowania, została odrzucona na zasadzie art. 58 pkt. 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.