II SAB/Kr 70/18

Kraków, dnia 29 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. J. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.) postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Z. J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł. Z. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na dzień 20 kwietnia 2018 r. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na kilka wniosków skarżącej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest – zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 maja 2018 r., k. 48-49 akt - skarga na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej, k. 6 akt, datowany na dzień 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.). W przedmiotowym wniosku z 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.) skarżąca wskazała: " ...P. Sekretarz i P. Burmistrz nie udzielają informacji na zadane przeze mnie pytania skierowane do Burmistrza w sposób czytelny, merytoryczny, profesjonalny, który by wykluczał jakiekolwiek dywagacje. Pytania zadane są zgodnie z prawem, na mocy art. 61 i 63 Konstytucji RP w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. b Ustawy o dostępie do Informacji Publicznej. Unikanie prostych i rzetelnych odpowiedzi stwarza podejrzenia, pociąga za sobą dywagacje. Urząd to nie prywatna działalność P. Burmistrza i P. Sekretarz, tu nie ma nic tajnego, a wydawana "złotówka" publiczna ma być transparentna. Praca urzędnika gminnego, efekty pracy urzędnika gminnego też raczej nie są w sferze tajnych działań. Jeśli jest inaczej proszę o podanie podstawy prawnej, która pozwala na taki proceder unikania odpowiedzi i nieudostępniania wnioskowanych dokumentów...". W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zatem bezczynność skarżonego organu wobec wniosku skarżącej o podanie podstawy prawnej, która pozwala na "proceder unikania odpowiedzi i nieudostępniania wnioskowanych dokumentów". W odpowiedzi na skargę, k. 17 i nast. akt, Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu. W świetle obowiązujących przepisów, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez nich postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. do kognicji sądu administracyjnego należą sprawy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Na wstępie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca jednoznacznie i stanowczo określiła przedmiot swoich żądań w sprawie jako żądanie udostępnienia informacji publicznej i wskazywała jako podstawę prawną swoich żądań ustawę o dostępie do informacji publicznej (wniosek skarżącej z 1 sierpnia 2017 r., data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.). W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a.. Skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby organ wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 P.p.s.a.). U.d.i.p. w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. Z treści wniosku skarżącej z 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.) wynika, że wystąpiła do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej poprzez " ... podanie podstawy prawnej, która pozwala na taki proceder unikania odpowiedzi i nieudostępniania wnioskowanych dokumentów...". "Proceder unikania odpowiedzi i nieudostępniania wnioskowanych dokumentów" skarżąca przedstawiła w swym ww. wniosku. Przechodząc do rozważenia okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że rozpoznawana skarga na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podlegała odrzuceniu z tego powodu, że informacje w postaci podania podstawy prawnej, których udostępnienia domagała się skarżąca wnioskiem z 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.), nie mają charakteru informacji publicznej. Żądane tym wnioskiem przez skarżącą informacje nie należą do informacji podlegających przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność organu, który - w myśl art. 4 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek, co do którego organ pozostaje w bezczynności, dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.. W przypadku, jeśli którakolwiek z wymienionych powyżej przesłanek nie jest spełniona, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie, skarga do sądu na bezczynność jest w takiej sytuacji niedopuszczalna. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1-5 cytowanego przepisu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwe w niniejszej sprawie jest, że Burmistrz Miasta jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. informacji (będącej - zdaniem skarżącej - informacją publiczną) i żądanie złożyła do właściwego organu. Istotą sporu jest zatem kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. W myśl art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Analiza treści powyższych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku, że informacje (podanie podstawy prawnej, która pozwala na "proceder unikania odpowiedzi i nieudostępniania wnioskowanych dokumentów") żądane w piśmie skarżącej z 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.) nie mają charakteru informacji publicznej. Podstawa prawna, czy treść przepisów prawa to nie jest informacja publiczna. Oczywiście brzmienie przepisów prawa jest powszechnie dostępne dla każdego, wiedza o ich treści może być przez podmiot zainteresowany pozyskiwana w różny sposób, w tym także od organów władzy publicznej np. w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć, jednakże nie jest udostępniana w trybie dostępu do informacji publicznej, jak tego chce skarżąca w rozpoznawanej sprawie. Reasumując, skoro żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to u.d.i.p. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a co za tym idzie, skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, podlega - jako niedopuszczalna - odrzuceniu. Kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną nie podlega bowiem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie "każdej" informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Należy na koniec jeszcze raz zaznaczyć, że rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie dotyczy jedynie pisma skarżącej z 1 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2017 r.), natomiast pozostałe wymienione w skardze wnioski o udostępnienie informacji publicznej będą przedmiotem spraw wyłączonych do odrębnego rozpoznania. W świetle powyższych rozważań Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia.