II SAB/Kr 71/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.K. i S.K. na bezczynność [....] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [....] S.A. w K. do wydania w terminie czternastu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących J.K. i S.K. z dnia 15 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza [....] S.A. w K. grzywnę w kwocie 200 zł (dwieście złotych); IV. zasądza od [....] S.A w K. na rzecz skarżących J.K. i S.K. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Skarżący J. K. i S. K. w dniu 24 lutego 2014 r. wnieśli do WSA w Krakowie skargę na bezczynność przedsiębiorstwa "T" S.A w K. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagali się stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionej spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu15 kwietnia 2013 r. wystąpili do "T" S.A w K. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości. Pismem z dnia 24 lipca 3013 r. wnioskodawcy ponowili wniosek (k.9-12 akt sąd.) W odpowiedzi spółka wystosowała do nich jedynie pismo z dnia 30 lipca 2013 r., w którym wezwała o sprecyzowanie wniosku (k.14 akt sąd.). W odpowiedzi na skargę "T" S.A w K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania. Podniosła, że wnioskodawcy nie sprecyzowali wniosku, który został sformułowany w sposób ogólny. Skoro tak to nie pozostaje ona w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2014 r. wskazała, że skarga winna być odrzucona podnosząc, że dokumenty dotyczące podstawę posadowienia infrastruktury energetycznej stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 zw. związku z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Oznacza to, zdaniem spółki, że trybem właściwym do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ww. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w udip, zgodnie z jej art. 1 ust. 2 udip. Ponadto zdaniem spółki dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo składnica akt. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2014 r. oświadczyli, że podtrzymują skargę na bezczynność spółki i wyrazili przekonanie, że ich wniosek poprzez wskazanie zakresu dokumentacji oraz numeru ewidencyjnego działki, której wnioskowanie informacje dotyczą, w sposób wystarczający zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiegają się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności lub wydania aktu w odpowiednim terminie. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wobec jednolitego stanowiska sądów administracyjnych nie była już sporna w niniejszej sprawie ocena, czy żądana przez skarżących informacja ma charakter informacji publicznej. Spółka nie kwestionowała jużobowiązku udzielenia informacji publicznej ze względu, że jest spółką prawa handlowego. Zakwestionowała natomiast występowanie w nin. sprawie bezczynności ze względu na brak sprecyzowania wniosku, a następnie stwierdziła, że w nin. sprawie nie ma zastosowania tryb przewidziany w udip, ale - zgodnie z art. 1 ust. 2 udip - tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zdaniem Sądu brak podstaw do odrzucenia skargi. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd podzielając pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. podziela też pogląd, że nie tylko w zakresie w jakim przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje ono zadania publiczne. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. Podkreślić w tym miejscu należy, że żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarte w ww. piśmie skarżących wyrażone zostało - wbrew twierdzeniom spółki - w sposób konkretny i jednoznaczny. Wnioskodawcy zażądali udostępnienia kserokopii wszystkich ("wszelkich") decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na ich nieruchomości tj. na działce o nr ewid. [...] położonej w mc. K. gmina [...]. Żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej.Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczących budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, czy też aktualny właściciel urządzeń, a jeżeli inwestorem/właścicielem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i inne dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnej ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Wniosek skarżących zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że "T" S.A w K. powinna zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma przy uwzględnieniu, że twierdzenie organu, iż nie posiada żądanej informacji publicznej musi zostać należycie uwiarygodnione. Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającego na udostępnieniu kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy i przebudowy linii energetycznych. Odpowiedź bowiem spółki nie zawiera bowiem żądanej informacji o dokumentach, a wezwanie do sprecyzowania wniosku było nieuprawnione. Wniosek skarżących jest bowiem na tyle "czytelny", że na jego podstawie można ustalić, o jakie dokumenty się oni zwrócili. Tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 Ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I – III sentencji na podstawie ww. przepisu, przy czym Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak jakiejkolwiek aktywności spółki i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", a w związku z tym zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ponadto NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt l OSK 831/13 stwierdził, że bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, powinno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.Sama natomiast potencjalna możliwość znajdowania się niektórych dokumentów w archiwach nie spółki, ale w państwowym zasobie archiwalnym w rozumieniu przepisu art. art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U.2011.123.698 j.t.) nie oznacza braku aktualności wyżej zaprezentowanych poglądów. Oznacza to, że tryb przewidziany w ww. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie wyłącza obowiązku spółki do rozpoznania wniosku w trybie przewidzianym w udip. Natomiast dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 90/14). Odnośnie wniosku o zasądzenie od skarżącej na rzecz spółki kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy Ppsa nie przewidują takiej możliwości. Zgodnie z art. 200 Ppsa w razie uwzględnienia skargi jedynie skarżącemu należy się zwrot kosztów postępowania. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149 i art. 200 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.