II SAB/Kr 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T.M. na bezczynność [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 15.05.2010 r., T. M. złożył skargę na "na brak merytorycznego i formalnego rozstrzygnięcia zażaleń złożonych w WINB z dnia 4.12.2009 r. oraz z dnia 22.02.2010 r. na nie rozstrzygniecie wniosku o zmianę podstawy prawnej prowadzonego postępowania". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał następujące okoliczności. 1. od dnia 21.09.2004 r., organy nadzoru budowlanego prowadzą nie zakończone do dnia dzisiejszego postępowanie administracyjne o rozbiórkę fragmentu samowoli budowlanej. We wniosku domagał się "Podjęcie przepisami prawa działań w celu przywrócenia w odniesieniu do inwestycji przy ul. [...] stanu zgodnego z prawem, w szczególności w zakresie dopuszczalnego zakresu nadbudowy budynku (...)". 2. mimo wielokrotnych ponagleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopiero po upływie 5 miesięcy od daty złożenia wniosku w dniu 10.05.200 r., wszczął postępowanie w sprawie o rozbiórkę. Za wyjątkiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia 13.09.2007 r., nie wydano żadnego aktu kiedy to włączono to postępowanie do pierwotnego postępowania o rozbiórkę, w którym do dziś również nie wydano decyzji kończącej to postępowanie. 3. z treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 43/09, ( chodzi o postanowienie II SAB/Kr 43/09 - przypis WSA) jeszcze w dniu 28.04.2009 r., PINB pozostawał bezczynny, jednakże w dniu wyrokowania organ ten nie pozostawał już w bezczynności, a to z uwagi na wydanie w dniu 17 lipca 2009 r., postanowienia dotyczącego przedłożenia ekspertyzy technicznej. 4. decyzji rozstrzygającej sprawę nie ma do dnia 15.05.2010 r., a jedynym skutkiem wydanych postanowień (i decyzji) żądających przedłożenia ekspertyzy, jest przewlekłość postępowania. 5. w okresie 5 lat i 6 miesięcy organy l i II instancji na przemian wydały 9 postanowień dotyczących przedłożenia ekspertyzy technicznej przez inwestora, by do dziś nie zakończyć postępowania decyzją. 6. następnie skarżący opisał wydawane w sprawie akty wyprowadzając wniosek, że organy czynią wszystko aby sprawy związanej z inwestycja przy ul. [...] w K. nie załatwić zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjny oraz z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne". Skarga w części dotyczącej pisma z dnia 4.12.2009 r, dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, uproszczenie to polega na braku stron, mniej sformalizowanym toku postępowania oraz zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Działalność tego typu nie jest objęta kontrolą sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność WINB w K. w zakresie odnoszącym się do pisma z dnia 22.02.2010 r., stanowiącym zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB w K. powiat grodzki, jest niedopuszczalna z uwagi na fakt, iż wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. postanowienie ma charakter incydentalny i nic kończy postępowania administracyjnego, jest jedynie warunkiem do wniesienia skargi na bezczynność organu, którego zażalenie dotyczy. Chcąc odczytać skargę zgodnie z intencja jej autora zarządzeniem z dnia z 12.08.2010 r. wezwano skarżącego T. M. do sprecyzowania pisma z dnia 15.05. 2010r. poprzez podanie czy pismo to stanowi; - skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. polegającą na nierozpoznaniu w terminie zażaleń z dnia 4.12.2009 r., oraz z dnia 22.02.2010 r. - czy skargę na postanowienia WINB wydane w wyniku zażaleń T. M. z dnia 4.12.2009 r. oraz z dnia 22.02.2010 r. na nierozstrzygnięte wniosku o zmianę podstawy prawnej prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na to zarządzenie skarżący pismem z dnia 21.08.2010 r., sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. polegająca "na nierozpoznaniu w terminie mych zażaleń z dnia 4.12.2009 r. i 22.02.2010 r. Brak postanowień rozstrzygających ze strony WINB (oraz PINB) od czasu złożenia tak wniosku (PINB) jak i zażaleń (WINB) od ponad roku czyni niemożliwym ich ewentualne poddanie kontroli instancyjnej'. Skarżący w piśmie tym wskazał, że "pismo WINB z dnia 18.02.2010 r., którym organ ten "skonsumował" wsparte o ekspertyzę biegłego sądowego inż. Z. K., me uzasadnione zażalenia, nie jest zażaleń tych rozstrzygnięciem, lecz kolejną w tym postępowaniu obietnicą pro futuro". Przedłożony przez strony materiał dowodowy pozwala ustalić, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. polegająca na nie rozpoznaniu w terminie zażaleń z dnia 4.12.2009 r. i 22.02.2010 r. Zażalenie z 4.12.2009 r., jest zażaleniem wniesionym za pośrednictwem PINB "na bezczynność PINB Powiat Grodzki w K. polegająca na nie rozstrzygnięciu wniosku z dnia 27.08.2009 w przedmiocie zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania o częściową rozbiórkę samowoli budowlanej". W zażaleniu tym skarżący wniósł o: 1. wyznaczenie terminu organowi l instancji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, 2. ustalenie przyczyn i osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami kpa". Zażalenie z dnia 22.02.2010 r., jest zażaleniem wniesionym bezpośrednio do WINB i według jego treści dotyczy : 1. pominięcia (....) zażalenia na postanowienie PINB z dnia 17.07.2009 r. (złożonego na dziennik podawczy PINB w dniu 14.08.2009 r.) 2 nierozstrzygnięcie wniosku z dnia 27.08.2009 o zmianę podstawy prawnej prowadzonego Postępowania 3. dalszej bezczynności "organu manifestującą się dalszym brakiem zakończenia postępowania wszczętego dnia 21.09.2004 r. o rozbiórkę części samowoli budowlanej decyzją administracyjną" W aktach znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16.04.2010 r. ( znak: [...]) w którym po rozpatrzeniu zażalenia G. T. M. z dnia 22.02.2010 r., uzupełnionego następnie pismami z dnia 24.02. 2010 r., oraz z dnia 06.04. 2010r., na bezczynność PINB w K. Powiat Grodzki związaną z niezałatwieniem sprawy robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. a prowadzonej przez PINB pod sygnaturą [...] - postanowiono nie wyznaczać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki dodatkowego terminu zakończenia postępowania znak: [...]. Porównanie treści zażaleń z dnia 4.12.2009 r., i 22.02.2010 r., wskazuje, że ich przedmiotem jest to samo postępowanie dotyczące samowoli budowlanej przy rozbudowie budynku przy ul. [...] w K.. W aktach sprawy znajduje się także pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18.02.3010 r. (Znak: [...] ) adresowane do skarżącego w którym organ informuje w odpowiedzi na pismo z dnia 4.12.2009 r., że nie znajduje podstaw prawnych do podjęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego działań w trybie art. 37 Kodeks postępowania administracyjnego. W treści pisma wyjaśniono, że pismo z dnia 26.08.2009 r., jest pismem procesowym i będzie "rozpatrywane z urzędu a załatwiane ostatecznie w decyzji kończącej postępowanie w sprawie do jakiej zostało złożone. Uwagi merytoryczne czy to dotyczące czynności faktycznych czy prawnych stanowią materiał dowodowy w stosunku do którego winien wypowiedzieć się organ, co nie oznacza iż organ musi odpowiadać na każde wpływające do niego pismo. Dlatego też, co potwierdza też organ załatwiający sprawę - odpowiedź na wystąpienie o zmianie podstawy prawnej prowadzonego postępowania zawarta będzie w decyzji w której ostatecznie wyrażane jest stanowisko organu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygają sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż co dopiero wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy w końcu pisemnych interpretacje przepisów prawa podatkowego ( art. 3 § 1 i 2 pkt. 1- 4a i 8 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a). Krótko mówiąc, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.o.p.s.a sąd administracyjny orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach kiedy : * organ ma obowiązek wydać decyzję , * organ ma obowiązek wydać postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie lub rozstrzygające o do istoty sprawy, * organ ma obowiązek wydać postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, - organ ma obowiązek podjąć inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie że sprecyzowanym żądaniem skargi przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. polegająca "...na nierozpoznaniu w terminie zażaleń z dnia 4.12.2009 r. i 22.02.2010 r". Tak jak to powiedziano wyżej zażalenie z 4.12.2009 r., jest zażaleniem "na bezczynność PINB Powiat Grodzki w K. polegająca na nie rozstrzygnięciu wniosku z dnia 27.08.2009 w przedmiocie zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania o częściową rozbiórkę samowoli budowlanej Drugie zażalenie z dnia 22.02.2010 r., jest zażaleniem wniesionym bezpośrednio do WINB i według jego treści dotyczy pominięcia (....) zażalenia na postanowienie PINB z dnia 17.07.2009 r. (złożonego na dziennik podawczy PINB w dniu 14.08.2009 r.) oraz" nierozstrzygnięcie wniosku z dnia 27.08.2009 o zmianę podstawy prawnej prowadzonego postępowania.." a także dalszej bezczynności "organu manifestującą się dalszym brakiem zakończenia postępowania wszczętego dnia 21.09.2004 r. o rozbiórkę części samowoli budowlanej decyzją administracyjny. Na marginesie można tylko zauważyć, o czym także wspomniano wyżej, że w aktach znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16.04.2010 r. (znak: [...]) w którym po rozpatrzeniu zażalenia G. T. M. z dnia 22.02.2010 r., uzupełnionego następnie pismami z dnia 24.02. 2010 r., oraz z dnia 06.04. 2010r., na bezczynność PINB w K. Powiat Grodzki związaną z niezałatwieniem sprawy robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. a prowadzonej przez PINB pod sygnaturą [...] - postanowiono nie wyznaczać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki dodatkowego terminu zakończenia postępowania znak: [...]. Skarżący mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się na rozprawie w dniu 17.11.2010 r., zmuszony więc Sąd był rozpoznać sprawę tak jak to wynikało z treści skargi i pisma skarżącego z dnia 21.08.2010 r., precyzującego skargę. Tak więc przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nie rozpoznania zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. W pierwszym więc rządzie musi Sąd dać odpowiedź na pytanie czy na tego rodzaju bezczynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zażalenie, opisane art. 37 § 1 kpa, jest sui generis środkiem prawnym, mającym na celu zmuszenie przez organ wyższego stopnia - organu niższego stopnia do przerwania bezczynności - czyli takiego zachowania w wyniku którego zostanie załatwiona sprawa administracyjna. Nie jest więc ono zażaleniem na postanowienie ani też zażaleniem na przypadek dotyczący obowiązku wydania innego aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa Warunkiem wniesienia do sadu administracyjnego skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., a nie jego rozpoznanie, z tym, że skargę na bezczynność można wnieść dopiero po upływie terminów o których mowa w art. 35 kpa. W sprawie niniejszej - zażalenie z dnia 22.02.2010 r., zostało rozpoznane postanowieniem Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16.04.2010 r. (znak: [...]). Ale nawet gdyby tego rozpoznania nie było skarżący mógłby wnieść skargę na opisywaną bezczynność Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Niezgodna z intencja ustawodawcy byłaby wykładnia, która wymagałaby dla otwarcia drogi do złożenia skargi do sadu administracyjnego - następnego zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy przez organ wyższego stopnia sprawy niezałatwienia w terminie zażalenia przez organ niższego stopnia. W tym stanie rzeczy, skoro na niezałatwienie przez organ wyższego stopnia w terminie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy przez organ niższego stopnia zażalenie nie przysługuje na mocy art. 58 § 1 pkt. 6 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.