II SAB/Kr 73/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C. i E. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych Pismem z dnia 31 maja 2021 r. E. C. i E. C., właściciele dz. ewid. nr [...] w S., złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr ewid.[...] w S., której inwestorem jest A. Z.. Pismem z dnia 14 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu 17 sierpnia 2021 r.) zwrócili się do PINB w Nowym Targu o przyspieszenie postępowania i podjęcie niezwłocznej interwencji. Postanowieniem z dnia 17 września 2021 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2022 r. oraz wezwał inwestora - A. Z. do złożenia wyjaśnień w sprawie wykonania altany dwukondygnacyjnej oraz użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...] w S.. Wyjaśnienia zostały złożone w dniu 29 września 2021 r. Pismami z dnia 13 października 2021 r., 9 listopada 2021 r. oraz 22 listopada 2021 r. wnioskodawcy uzupełnili wniosek z dnia 31 maja 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2022 r. PINB.051.152.2021 PINB w Nowym Targu poinformował, że po rozpatrzeniu dwóch skarg z dnia 31 maja 2021 r. i 9 listopada 2021 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli na dz. ewid. [...] uznał je w części za zasadne. Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: PINB.5160.50.2022.Sz PINB w Nowym Targu zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie zmiany: parametrów technicznych budynku oraz funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na mieszkalną jednorodzinna z częścią usługową, zmiany zagospodarowania terenu polegającej na wykonaniu muru oporowego od stron południowej i zachodniej działki inwestycyjnej oraz zwiększeniu parametrów budynku: powierzchni zabudowy, długości i wysokości, zlokalizowanego os str. wschodniej działki [...] (bun. Nr [...]), jak też budowy muru oporowego, dokonanych przez inwestora A. Z.. Postanowieniem nr 97/2022 z dnia 25 maja 2022 r. PINB w Nowym Targu wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez inwestora A. Z. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej na dz. ewid. nr [...] położonej w S. zrealizowanej z istotnym odstępstwem w zakresie parametrów budynku oraz zagospodarowania terenu. Decyzją nr 91/2022 z dnia 14 czerwca 2022 r. PINB w Nowym Targu nakazał inwestorowi sporządzić i przedłożyć we wskazanym terminie 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową (oznaczonego na PZT nr [...]) zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...]. Decyzją z dnia 15 maja 2023 r. znak: WOB.7721.365.2022.JKUR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 23 stycznia 2024 r. PINB w Nowym Targu poinformował o wyłączeniu budowy konstrukcji oporowej zrealizowanej na dz. ewid. nr [...] (od strony wschodniej) do odrębnego postępowania, które będzie prowadzone pod sygn. akt [...] na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją Nr 22/2024 z dnia 31 stycznia 2024 r., PINB.5160.50.2022.Sz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2024 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami wraz z infrastrukturą towarzysząca na dz. ewid. [...] w S.. Od powyższej decyzji w dniu 21 lutego 2024 r. odwołanie złożyli E. C. i E. C.. W dniu 6 lutego 2024 r. E. C. i E. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym targu w sprawie o sygn. akt PINB.5160.50.2022.Sz. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wydania decyzji administracyjnej w terminie trzydziestu dni liczonym zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a.; 2) stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty skargi. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) , 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, dalej k.p.a.) jako: niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym kontekście wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął 22 czerwca 2020 r. uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika m.in., że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Analogiczne stanowisko względem przewlekłości postępowania wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, w której wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie podziela powyższą wykładnię, wyjaśniając, że wprawdzie wyrażone w uchwałach stanowisko odnosi się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, jednak należy mieć na względzie, że zarzut bezczynności lub przewlekłości ocenia się przez pryzmat sposobu realizacji kompetencji określonego organu. Jeśli zarzut bezczynności dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym, z perspektywy ww. uchwały, będzie wydanie decyzji kończącej postępowanie przez ten organ. Ta zaś decyzja nie ma w momencie jej wydania przymiotu ostateczności, skoro przysługuje od niej odwołanie (vide: art. 16 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w dniu 31 stycznia 2024 r. wydał w sprawie o sygnaturze PINB.5160.50.2022.Sz decyzję kończącą postępowanie w tej instancji. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona została w dniu 6 lutego 2024 r., a więc już po wydaniu wskazanej decyzji. W tej sytuacji zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania skargi, wobec czego należało, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 P.p.s.a. orzec jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w puncie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.