II SAB/Kr 74/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Monika Niedźwiedź WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku Z. K. z dnia 15 stycznia 2024r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wybranej oferty, którą to część pominięto przy udzieleniu w dniu 29 stycznia 2024r. odpowiedzi na wniosek – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Z. K. z dnia 15 stycznia 2024r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie nieudostępnienia wybranej w konkursie oferty, którą pominięto przy udzieleniu w dniu 29 stycznia 2024r. odpowiedzi na wniosek; III. stwierdza, ze bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; IV. zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz strony skarżącego Z. K. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Tatrzańskiego zarzucając mu naruszenie 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nierozpoznanie wniosku z dnia 15 stycznia 2024r. o udzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu 15 stycznia 2024 r. w formie mailowej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku na terenie Powiatu Tatrzańskiego oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników. Organ w odpowiedzi na wniosek w dniu 29 stycznia 2024 roku udzielił informacji w przeważającym zakresie, jednakże wybranej w konkursie oferty organ nie udostępnił informując w piśmie przewodnim stanowiącym odpowiedź na wniosek, iż żądana oferta nie stanowi informacji publicznej ze względu na prawa autorskie zastrzeżone przez oferenta i dlaczego nie udostępnił treści oferty. Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady czternastodniowym - w formie czynności materialnotechnicznei bądź w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego bezspornie organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanych informacji w pełnym zakresie, nie wydał również decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego fakt, iż organizacja zastrzega treść oferty jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie wyraża zgody na jej udostępnienie nie zwalnia organu od jej udostępnienia w trybie informacji publicznej. Ponadto, nasuwa liczne wątpliwości, czy Stowarzyszenie, którego oferta została wybrana, i które nie jest wpisane do rejestru przedsiębiorców i składa ofertę na realizację zadania publicznego, do której ma zastosowanie ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, na realizację którego zadania przyznawana jest dotacja, ma status przedsiębiorcy i może domagać się objęcia tajemnicą przedsiębiorcy treści jej oferty, złożonej w takim konkursie ofert. Z uwagi na powyższe, skoro organ nie zareagował w sposób prawidłowy na wniosek skarżącego, to oznacza, że pozostaje w bezczynności. Podkreślenia wymaga, iż skarga na bezczynność służy również w sytuacji udzielenia przez organ niepełnej informacji, co w ocenie skarżącego czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, iż w dniu 15 stycznia 2024r. wpłynął do niego wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej o zakresie jak wskazano w skardze, na który odpowiedział udzielając informacji za pismem z dnia 29 stycznia 2024r. Organ potwierdził , iż w zakresie żądania udostępnienia wybranej oferty jej nie udostępnił z uwagi na zastrzeżenie oferenta praw autorskich i powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16.04.1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie organu oferta w zakresie nieudostępnionym podlegała w oparciu powołaną ustawę i zasadę tajemnicy przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy utajniona, nie stanowi informacji publicznej i nie powinna podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do dwóch okoliczności: - Skarżący w dniu 15 stycznia 2024 r. w formie mailowej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku na terenie Powiatu Tatrzańskiego oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników. - Organ w odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 29 stycznia 2024 roku udzielił informacji w przeważającym zakresie. Jednakże w zakresie wybranej w konkursie oferty organ jej nie udostępnił, informując wnioskodawcę nie stanowi informacji publicznej z uwagi na powołanie się przez Stowarzyszenie S. na prawa autorskie odnoszące się do przedmiotu umowy. Dopiero udzielając odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie organ szerzej uzasadnił przyczyny, z powodu których nie udostępnił części stron zwycięskiej oferty, powołując się na zasadę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16.04.1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie jednoznacznie ustalić należało, czy wniosek z dnia 15 stycznia 2024r. mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, wynikającym z treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu wniosek w przeważającym zakresie obejmował swym zakresem treści o charakterze informacji publicznej , poza wybraną ofertą, treści której organ nie udostępnił wnioskodawcy. Wskazać w tym miejscu należy, iż organ jest w powyższym zakresie niekonsekwentny. Raz powołuje się na fakt, iż w tym zakresie nie mamy do czynienia z informacją publiczną ( tak w treści odpowiedzi na wniosek dokonanej w piśmie z dnia 29.01.2024r., oraz częściowo w treści odpowiedzi na skargę ). Z kolei w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na odmowę udostępnienia informacji w tym zakresie z uwagi na zasadę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d i.p. – a więc przyznaje, iż jest to informacja publiczna, przy czym nie podlega udostępnieniu z uwagi na jej utajnienie. W ocenie Sądu treść dokumentu w postaci wyłonionej w konkursie oferty bez załączników (czego domagał się wnioskodawca) mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej. Zgodzić się należy w powyższym zakresie z argumentacją skargi, iż treść oferty z konkursu w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego bezsprzecznie stanowi informację publiczną. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakter taki mają niewątpliwie dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, a więc oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego. Warto zauważyć, iż zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie tego typu zadań, realizowanych przez organizację pozarządową, wybieraną w otwartym konkursie ofert, odbywa się ze środków publicznych. Oferta oceniona jako najkorzystniejsza, o którą wnioskował skarżący, zawiera przecież informacje o sprawach publicznych, czego dowodzi fakt, iż pozytywna ocena wybranej oferty musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył. Niewątpliwie w ofercie przedstawione są dane oferenta, które decydowały o wyborze oferty jako najkorzystniejszej, które należą do sfery informacji publicznej i pozwalają ocenić, dlaczego dysponent środków publicznych zdecydował się wybrać właśnie tę, a nie inną ofertę. W tym miejscu należy wskazać, iż pojęcia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z dokumentami urzędowymi, gdyż kluczowe znaczenie ma tutaj fakt, czy dany dokument zawiera informację publiczną. Bezsprzecznie oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to że jej treść odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym, z wykorzystaniem środków publicznych, tym samym zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Na poparcie powyższych twierdzeń należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21, w myśl którego; "W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p". W świetle powyższego uznać należy, iż wszystkie informacje dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym są informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ pozwalają na skuteczną kontrolę, a następnie na ocenę, w jaki sposób dane podmioty wykonujące zadania publiczne, gospodarują środkami publicznymi. W sytuacji zatem, gdy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej i organ jest w posiadaniu żądanej informacji, a jednocześnie uznałby, że żądanie danej informacji publicznej ulega z określonych przyczyn utajnieniu ( o czym mowa w odpowiedzi na skargę) – to odmowa udzielenia takiej informacji publicznej winna zostać udzielona w postaci decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, wydanej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie organ jednak - w zakresie, w jakim nie udostępnił żądanej informacji publicznej nie wydał żadnej decyzji, która mogłaby być następnie zweryfikowana, gdyby strona się z nią nie zgadzała. Za decyzję nie można uznać zdawkowego pisma przewodniego z dnia 29 stycznia 2024r. dołączonego do odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zresztą tam organ podaje zgoła inną argumentację odmowy udostępnienia treści wybranej oferty, niż czyni to w odpowiedzi na skargę. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że żądana przez skarżącego informacja miała walor informacji publicznej, a zatem sprawa powinna zostać załatwiona poprzez wydanie aktu ( decyzji) lub podjęcie czynności ( udostępnienie informacji) – również w zakresie wybranej oferty, którą pominięto przy udzieleniu w dniu 29 stycznia 2024r. odpowiedzi na wniosek z dnia 15 stycznia 2024r. Skoro organ uznał, że część informacji publicznej nie mogła zostać udzielona z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa/przedsiębiorcy ( ewentualnie z innych przyczyn) winien w tym zakresie wydać decyzję, czego nie uczynił. Ponieważ do dnia wyrokowania sprawa w zakresie objętym skargą nie została załatwiona, organ pozostaje w bezczynności ( art. 149 § 1 p.p.s.a ). Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do wniosku, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż na wniosek o informację publiczną złożony w dniu 15 stycznia 2024r. organ odpowiedział w sposób prawidłowy prawie w całości. Jedynie w zakresie nieudostępnienia wybranej oferty organ dopuścił się bezczynności, przy czym nieudostępnienie tej części informacji nie było lekceważeniem ustawowych obowiązków ze strony organu, a jedynie przyjęcie niewłaściwej interpretacji przepisów o ewentualnym utajnieniu części informacji. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż bezczynności organu uznać należy w realiach niniejszej sprawy za nie mającą charakteru rażącej, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroku . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.