II SAB/Kr 75/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Anna Szkodzińska SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E.D. i I.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie legalności ogrodzenia I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu w przedmiocie wniosku E.D. z dnia 12.12.2014 roku w terminie 14 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżących E.D. i I.D. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; E. D. i I. D. pismem z dnia 3 marca 2016r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozstrzygnięcia o legalności wykonania ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu skargi podano, iż organ nadzoru budowlanego zaniechał ustalenia w trybie postępowania administracyjnego czy przedmiotowe ogrodzenie wykonane jest zgodnie z prawem, pomimo wniosku skarżących z dnia 12 grudnia 2014r. Skarżący wskazali w szczególności na kwestie posadowienia ogrodzenia na linii przebiegu rurociągu wodnego pod gruntem, głębokości posadowienia słupków metalowych oraz murków betonowych, braku pozostawienia pasa o szerokości 100cm wzdłuż trasy wodociągu. Z kolei rozpoznanie sprawy w trybie skargowo - wnioskowym z art. 227 kpa utrudnia wyegzekwowania prawa i obrony interesu skarżących, powodując uchylanie się organu od dokładnego zbadania sprawy wykonanego ogrodzenia na rurociągu wodnym - dz. drogowej nr [...] oraz wydania stosownej decyzji, pozbawiając skarżących ustawowych uprawnień do skorzystania z przysługujących środków zaskarżenia. Organ nie odniósł się także merytorycznie zdaniem skarżących do podnoszonych przez nich zarzutów wynikających z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podając, iż pisma skarżącego kierowanych do organu zostały rozpoznane w procedurze skargowej regulowanej w dziale VIII Skargi i wnioski kpa. Procedura skargowa ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego administracyjnego postępowania uproszczonego, kończącego się czynnością materialną– techniczną tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi. W postępowaniu skargowym nie jest badany interes prawny skarżącego, nie ma w nim także stron postępowania. Od odpowiedzi udzielonej na skargę nie przysługują środki zaskarżenia do organu wyższego stopnia, przysługuje natomiast prawo do wniesienia (do organu, który udzielał odpowiedzi) kolejnej skargi, będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia skargi i ponowienia zarzutów. Organ wskazał również, że dokonanie kwalifikacji prawnej przez określenie przepisu mającego zastosowanie w odniesieniu do skonkretyzowanego stanu faktycznego sprawy należy do organu. To, że podstawą działań tych organów mogą być i najczęściej są informacje osób trzecich nie powoduje jeszcze, iż pisma inicjujące działania kontrolne organów nadzoru budowlanego, a także poglądy stron postępowania co do kwalifikacji prawnej określonych zdarzeń są wiążące dla organów nadzoru budowlanego, przeciwnie podlegają one samodzielnym ocenom tych organów. W sytuacji zaś gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII kpa. Z uwagi na treść skarg stron z dnia 12 grudnia 2014 r., 10 marca 2015 r., 24 sierpnia 2015 r. i 21 grudnia 2015 r. i podniesione w nich zarzuty, organ przeprowadził kontrolę w terenie i w oparciu o jej ustalenia dokonał analizy zebranego materiału, z uwzględnieniem materiałów dowodowych przedłożonych przez skarżącego, nie znajdując podstaw do podjęcia działań z urzędu w przedmiocie budowy ogrodzenia nieruchomości nr [...] w miejscowości S. O powyższej okoliczności poinformowano skarżącego, zgodnie z treścią art. 237 kpa, zawiadomieniami z dnia 25 lutego 2015 r. i 17 sierpnia 2015 r., jak również zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. w wykonaniu zaleceń organu nadzorczego. Tym samym wypełniono spoczywający na organie administracji państwowej obowiązek podjęcia czynności w sprawie i zakończenia go wydaniem w terminie innego aktu, w tym przypadku zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Nie można zatem mówić o bezczynności organu skoro dopełnił on wszelkich spoczywających na nim obowiązków załatwiając sprawę w terminie i zgodnie z regulacją kodeksu postępowania administracyjnego. Także zarzut wskazujący na 15 miesięczny czas rozpatrywania skargi nie znajduje uzasadnienia, bowiem okres ten nie wynika z czasu, jaki organ potrzebował na odniesienie się do zarzutów zawartych w pismach, ale z okoliczności, iż to skarżący, dając wyraz niezadowoleniu ze sposobu załatwienia treści skarg wnosił kolejne zarzuty, na które organ odpowiadał praktycznie każdorazowo, w tym ostatnim zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. kompleksowo rozpatrując skargi E. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z treści skargi wynika, iż dotyczy ona bezczynności tylko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dlatego w powyższy sposób została zakwalifikowana przez Sąd. Kwestionowanie działań podejmowanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyło jedynie braku podjęcia należytej zdaniem skarżących kontroli i nadzoru. Nadto skarżący zostali wezwani, stosownie do zarządzenia z dnia 25 kwietnia 2016r. do sprecyzowania czy skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czy przewlekłości tego organu, pod rygorem uznania, iż dotyczy bezczynności. Brak jednoznacznej odpowiedzi skarżących spowodował zakwalifikowanie skargi jako dotyczącej bezczynności. Skarżący wyczerpali, środki zaskarżenia w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a., co wynika z kolejnych kierowanych do skarżonego organu pism - skarg stron z dnia 10 marca 2015 r., 24 sierpnia 2015 r. i 21 grudnia 2015 r. Oboje skarżący mają także interes prawny do zaskarżenia bezczynności organu w zakresie zbadania legalności wykonania ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] w miejscowości S., gdyż I. D. jest współwłaścicielką działki nr [...], zaś E. D. jest właścicielem działki nr [...] na rzecz której po działce nr [...] ustanowiono służebność przechodu, co wynika z księgi wieczystej nr [...] (Sąd Rejonowy w N.), której kopia została załaczona do pisma z dnia 12.12.2014r. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub nawet gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 84). Jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 kpa ustanawiający zasadę szybkości postępowania. W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie - art. 35-38 kpa zawierające reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wyżej wskazane przepisy pozostając w bezczynności polegającej na rozstrzygnięciu legalności wykonania ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] w miejscowości S., poprzez niewydanie w terminach przewidzianych przepisami, stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, iż został przez m.in. skarżących złożony wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania (vide: pismo skarżących z dnia 12 grudnia 2014r. k. [...] akt adm.) zawierający konkretnie wskazane zarzuty względem wzniesionego ogrodzenia. W tej sytuacji nie można mieć wątpliwości jaka była intencja wnioskodawcy – wszczęcie postępowania administracyjnego. Sprawa winna być zatem rozpoznana w normalnym trybie administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego, a nie jak nieprawidłowo uczynił skarżony organ, poprzez zakwalifikowanie do postępowania skargowego. Jeśli ewentualnie organ przyjmuje, iż brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania, to winien w takim przypadku wydać akt administracyjny o odmowie wszczęcia postępowania (vide: art. 61a § 1 kpa). Nie można uznać za załatwienie sprawy, kierowania w opisanej sytuacji do strony pisma wyjaśniającego w trybie skargowym, gdyż tryb wnioskowo – skargowy (art. 221 i n. kpa) dotyczy zupełnie innych kwestii niż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, które było precyzyjnie przez skarżących wypowiedziane. Rozpatrzenie przez skarżony organ powyżej opisanego wniosku w trybie skargowym mogło doprowadzić de facto do uniemożliwienia uzyskania przez stronę kontroli sądowej działania organu, gdyż tryb wnioskowo-skargowy jest wyłączony spod jurysdykcji sądów administracyjnych. Natomiast ewentualne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania podlega zaskarżeniu do sądu. Skoro skarżony organ zaniechał podjęcia wymaganych czynności w celu załatwienia sprawy administracyjnej to pozostaje w bezczynności, stąd Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 12 grudnia 2014r. w terminie 14 ni, jak w pkt I i II wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził przy tym, że opisana bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wydanie aktu trwa już prawie 1,5 roku, pomimo ponawiania przez skarżących w tym czasie żądania wydania nakazu usunięcia ogrodzenia (pkt III wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz 202 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.