II SAB/Kr 75/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności; 2. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.S. pismem z dnia 5.03.2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB). Zarzucana bezczynność miała polegać na braku rozpoznania przez wskazany organ administracji odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) z dnia 28.02.2018 r. orzekającej o rozbiórce obiektu wybudowanego samowolnie na działce nr [....] w miejscowości N. gm. G. Odwołanie to organ I instancji przekazał MWINB w dniu 3.04.2018 r. Z kolei w dniu 25.09.2018 r. skarżący złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądając zobowiązania organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego do załatwienia sprawy tj. rozpoznania złożonego odwołania. W piśmie z dnia 4.10.2018 r. MWINB wyznaczył termin wydania w sprawie decyzji, określając ten termin do dnia 31.12.2018 r. W ocenie skarżącego, brak rozpoznania odwołania przez prawie rok świadczy o rażącym naruszeniu prawa, i w okolicznościach sprawy oznacza zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. W tych okolicznościach – wg skarżącego – zasadny jest wniosek o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, stwierdzenia że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także konieczne jest wymierzenie organowi grzywny. Skarżący domagał się nadto, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3 tys. zł. Złożona przez MWINB odpowiedź na skargę zawierała żądanie oddalenia zawartego w skardze wniosku o nałożenie organowi administracji grzywny. Organ odwoławczy domagał się także oddalenia wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Wyjaśnił przy tym, że w dniu 14.03.2019 r. wydana została przez MWINB decyzja kończąca postępowanie odwoławcze. Decyzją tą uchylona została decyzja PINB z dnia 28.02.2018 r. o nakazie rozbiórki. Wskazał także organ odwoławczy, że opóźnienie w rozpatrzeniu odwołania wynikało z dużej ilości postępowań prowadzonych przez ten organ oraz z występujących braków kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył tego postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub też nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu administracji. Natomiast, jako przewlekłe prowadzenie postępowania uznać należy sytuację, w której postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób nieefektywny. Chodzi tu o wykonywanie przez organ administracji czynności w dużym odstępie czasu, bądź czynności pozornych, mających sprawić wrażenie, że formalnie organ administracji nie jest bezczynny. Podejmowane przez organ w toku postępowania czynności cechują się opieszałością, nie znajdującą usprawiedliwienia w ich złożoności czy charakterze. Należy zauważyć, że stosownie do art. 12 ust. 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania Zgodnie zaś z ustępem 1a cytowanego przepisu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że po wniesieniu skargi do sądu przez K.S. , MWINB wydał w dniu 14.03.2019 r. decyzję kończącą postępowanie. Decyzją tą orzeczono o uchyleniu objętej odwołaniem decyzji PINB w W. z dnia 28.02.2018 r. Stwierdzić więc należy, że sprawa objęta aktualną skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez MWINB została ostatecznie załatwiona. Wobec tego należało uznać, że na chwilę orzekania, nie występował już stan pasywności organu w rozpoznaniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji. Postępowanie sądowe stało się zatem bezprzedmiotowe, w zakresie który odnosi się do zobowiązania organu administracji do wydania określonego aktu. To zaś było powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. Okoliczność jednak, iż organ w trakcie postępowania sądowego załatwił sprawę wywołaną wnioskiem strony skarżącej, tj. wydał akt kończący określony etap postępowania administracyjnego, nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) i czy stany te miały miejsce rażącym naruszeniem prawa (por. cytowany wyżej art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a.). Nawiązując zatem do uwarunkowań ocenianej sprawy trzeba zwrócić uwagę, że odwołanie od decyzji organu I instancji przekazane zostało organowi odwoławczemu w dniu 3.04.2018 r. (k. 33 akt organu odwoławczego). W dniu 4.10.2018 r. MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, który określony został "do dnia 31.12.2018 r.". Po upływie około 10 miesięcy od złożenia odwołania, organ odwoławczy zwrócił się do pełnomocnika strony odwołującej się o uzupełnienie braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu strony wnoszącej odwołanie (wezwanie z dnia 26.02.2019 r., k. 51). Stwierdzić więc należy, że we wskazanym, dziesięciomiesięcznym okresie (czas od wniesienia odwołania do podjęcia wskazanej czynności) MWINB przewlekle, w rozumieniu wyżej przedstawionym, postępowanie to prowadził. Czynność bowiem wezwania o usunięcie braków odwołania, jako pierwsza czynność organu administracji po wniesieniu tego środka prawnego, nie została podjęta w koniecznej korelacji czasowej do czynności inicjującej postępowanie odwoławcze. Rekcja organu odwoławczego była zatem spóźniona, i nie znajdowała żadnego usprawiedliwienia w złożoności lub charakterze tejże czynności. Nadto uznać trzeba, iż termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ odwoławczy na dzień 31.12.2018 r. nie został dochowany. Łączny przy tym czas rozpoznania odwołania wyniósł więc ok. 13 miesięcy, licząc od momentu wniesienia pisma inicjującego postępowanie drugoinstancyjne. Jest to więc przypadek znacznego przekroczenia, wynikającego z przepisów k.p.a., dopuszczalnego terminu załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do art. 35 par. 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie ulega więc wątpliwości, że w ocenianej sprawie wystąpiła zarówno bezczynność organu (oczywisty brak załatwienia sprawy w prawem określonym terminie), jak też przewlekłość postępowania polegająca na długotrwałym (ok. 10 miesięcznym) okresie braku podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W związku z powyższym, sąd w pkt II sentencji stwierdził, że MWINB dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekle prowadził postępowanie. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzone wyżej przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz wskazaną sekwencję czynności wykonanych przez organ nadzoru budowlanego, ocenić należało przy tym jako rażące naruszenie prawa (przepisów postępowania określających termin zakończenia sprawy w postępowaniu odwoławczym). Należy wskazać, że ze stanem "rażącego naruszenia prawa" mamy do czynienia wówczas, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że w sposób oczywisty prawo zostało naruszone. Naruszenie to musi być także "istotne", a więc nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Na ocenę wystąpienia stanu "rażącego naruszenia prawa" decydujące znaczenie będą miały przede wszystkim takie okoliczności jak - długość okresu niedziałania organu, który to okres nie znajduje uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy lub też konieczności prowadzenia dokładnego postępowania dowodowego. Jak wyżej wskazano okres rozpoznania odwołania wynosił ok. 13 miesięcy, co oznacza, że bez żadnej wątpliwości można uznać, że kodeksowe terminy załatwienia spraw zostały rażąco przekroczone. Oceniając zagadnienie wystąpienia w analizowanym przypadku "rażącego naruszenia prawa" odnieść należy się do prezentowanej przez MWINB obrony, która sprowadzała się do wskazania na dużą liczbę spraw prowadzonych przez ten organ administracji i problemy kadrowe MWINB. Wskazane jednak okoliczności nie mogą rzutować na odmienną od przyjętej, ocenę stanu pasywności organu w tej sprawie, i usprawiedliwiać długotrwałego (ponad rocznego) opóźnienia organu w wydaniu decyzji. Sposób organizacji pracy organu administracji publicznej, w tym braki kadrowe, nie mogą wpływać na ograniczenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Są to bowiem okoliczności na które strona postępowania nie ma wpływu i które leżą wyłącznie po stronie organu administracji. Mając powyższe na uwadze, w tym akcentowaną wyżej długotrwałość stanu pasywności MWINB, sąd uznał, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość prowadzonego postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia była art. 149 par. 1a p.p.s.a. W pkt IV sentencji, sąd oddalił skargę w zakresie obejmującym żądanie nałożenia na MWINB grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (3 tys. zł). Należy bowiem podkreślić, że określona przepisem art. 154 par. 7 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi dodatkowy (wzmacniający) środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Powinien on być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, tj. m.in., gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji, organ administracji sprawy nadal nie załatwi. W tej zaś sprawie, MWINB wydał (po wniesieniu skargi) decyzję kończącą postępowanie. Nadto, z akt sprawy nie wynika aby samo przekroczenie terminu załatwienia tej sprawy wywoływało stan zagrożenia dla jakichkolwiek interesów skarżącego związany z opóźnieniem organu administracji. Odpada więc w ocenianym przypadku także funkcja kompensacyjna wskazanego środka prawnego. W ocenie sądu, prewencyjne oddziaływanie finansowe na organ administracji tj. nałożony pkt V sentencji wyroku obowiązek zwrotu skarżącemu kosztów postępowania sądowego jest w pełni wystarczający dla osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania MWINB do bardziej dynamicznego prowadzenia postępowań administracyjnych. Brak więc było podstaw do nakładania – w oparciu o art. 154 par. 6 p.p.s.a. – grzywny. Jest to tym bardziej zasadne w sytuacji, w której wniesiona skarga osiągnęła zakładany cel w postaci wydania przez MWINB decyzji kończącej postępowanie w sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który (...) dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.