II SAB/Kr 76/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 05 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Izabela Dobosz / spr./ AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w K. na bezczynność Prokuratora Apelacyjnego w K. zobowiązuje Prokuratora Apelacyjnego w K. do wydania w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy aktu lub czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia "A" w K. z 2.08.2005r. dotyczącego przesłania na adres Stowarzyszenia Regulaminów obowiązujących w latach 2003 - 2005 w Prokuraturze Apelacyjnej w K. Pismem z 2 sierpnia 2005 r. Stowarzyszenie "A" działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosło o przesłanie na swój adres Regulaminów obowiązujących w Prokuraturze Apelacyjnej w K. w latach 2003 - 2005 (np. wewnętrznych regulaminów w sprawach bezpieczeństwa). W odpowiedzi prokurator Prokuratury Apelacyjnej K.K. działając z upoważnienia Prokuratora Apelacyjnego w K. 12 sierpnia 2005 r. pismem [...] podał, że informacje dotyczące statusu prawnego, organizacji, przedmiotu działalności, kompetencji prokuratury zawarte są w ustawie o prokuraturze i innych ogólnodostępnych przepisach prawa (zwłaszcza kodeksów procedur); pozostałe zaś informacje, a to dotyczące osób sprawujących funkcje, ich kompetencje, są zamieszczone w ogólnodostępnym Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), bądź też w protokole czynności, który nie jest regulaminem. Część regulaminów nie odnosi się do realizacji obowiązków ustawowych prokuratury, a dotyczy wynagrodzenia i uzyskiwania świadczeń socjalnych przez pracowników. W tym stanie rzeczy należy uznać, że informacje zawarte w regulaminach w części wykraczającej poza ich zakres wynikający z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także poza zakres zawarty w BIP nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie mogą być udostępnione w jej trybie. Pozostałe zaś - wyżej wymienione informacje są wprawdzie informacjami publicznymi, ale jednocześnie ogólnodostępnymi, a zatem na prokuraturze nie ciąży obowiązek ich osobnego udostępniania. W dniu 2 września 2005 r. Stowarzyszenie "A" wezwało Prokuratora Apelacyjnego w K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie podpisaniu pisma (znajduje się na nim tylko znak uniemożliwiający identyfikację autora) oraz na nieprzesłaniu wnioskodawcy wspomnianych regulaminów. Np. wewnętrzny regulamin w sprawach bezpieczeństwa nie został umieszczony w BIPie ani też udostępniony przez wyłożenie lub wywieszenie zgodnie z warunkami zawartymi w art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zdaniem Stowarzyszenia Prokurator powinien skopiować udostępnioną informację i ją przesłać, o co wnosiło stowarzyszenie. Zdaniem Stowarzyszenia regulaminy są dokumentami urzędowymi lub stanowiskiem zajętym przez funkcjonariusza publicznego w związku z jego kompetencjami. Na wezwanie to Prokurator Apelacyjny w K. pismem z dnia 15 września 2005 r. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko oraz uznał, że pismo zostało należycie podpisane. W dniu 21 października 2005 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prokuratora Apelacyjnego, którą Sąd w dniu 28 kwietnia 2006 r. wobec nieuzupełnienia w terminie zakreślonym braku formalnego skargi - odrzucił. W dniu 11 lipca 2006 r. Stowarzyszenie skargę ponowiło wnosząc o stwierdzenie bezczynności Prokuratora Apelacyjnego oraz naruszenia przez niego prawa i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku w terminie 3 dni i zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie kwestionuje podpisy na pismach przesłanych Stowarzyszeniu oraz fakt nieprzesłania Stowarzyszeniu kserokopii Regulaminów wydanych w Prokuraturze Apelacyjnej (np. wewnętrzny regulamin w sprawach bezpieczeństwa). W odpowiedzi na skargę Prokurator Apelacyjny wnosi o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 15 stycznia 2007 r. Przewodniczący Stowarzyszenia P.B. stwierdził, że Prokurator Apelacyjny odmawiając udzielenia informacji powinien wydać decyzję administracyjną, która powinna być właściwie podpisana. Stowarzyszenie w dalszym ciągu domaga się udostępnienia tekstu "wewnętrznego regulaminu w sprawach bezpieczeństwa" ponieważ nie jest on dostępny w BIPie i nie jest ogólnodostępny. Powody, dla których prokurator odmawia udostępnienia tego dokumentu są dla Stowarzyszenia nieznane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W kwestii statusu prawnego prokuratury Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w sprawie II SAB/Kr 87/06, iż prokuratura nie należy do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Nie może być więc za taką uważana w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Nie jest ani władzą ustawodawczą, ani wykonawczą, ani też sądowniczą. Nie należy też do organów wymienionych w Konstytucji (por. I. Dobosz: Dziennikarskie prawo do informacji w: Prawo mediów pod red. J. Barty, R. Markiewicza i A. Matlaka, Warszawa 2005, s. 223; S: Waltoś: Prokuratura i jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje, PiP 2002 r. nr 4 str.7). Poprzez powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości funkcji Prokuratora Generalnego prokuratura została podporządkowana rządowi (S. Waltoś, op-cit, str. 7). Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2002 r. Nr 21 poz. 206) zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Zgodnie z art. 48 tej ustawy prokuratorzy są zobowiązani do przestrzegania tajemnicy prokuratorskiej. W świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" (art. 4 ust. 1) należy jednak stwierdzić, że prokuratura jest zobowiązana do udzielania "informacji publicznej" czyli zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. "informacji o sprawach publicznych". Próba wyliczania tych informacji zawarta w katalogu przykładowym w art. 6 ustawy wywołuje bardzo wiele sporów i niejasności z uwagi na posługiwanie się przez ustawodawcę w wielu przypadkach nieokreślonymi pojęciami (T. R. AIeksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004 str. 154 i nst.). Dotyczy to również kategorii dokumentów urzędowych (art. 6 pkt 4 "a"), przy czym nie można zaakceptować stwierdzenia, iż wszystkie dokumenty urzędowe są jednocześnie informacją publiczną, gdyż nie wszystkie dokumenty urzędowe są dokumentami dotyczącymi "spraw publicznych". Kategoria "sprawy publicznej" ma co prawda również charakter ocenny, tym niemniej odwołanie się do niej jest zawsze konieczne, gdyż pozwala to oddzielić dokumenty dotyczące spraw publicznych od dokumentów dotyczących spraw prywatnych. Odnośnie do prawidłowości podpisu na dokumentach prokuratury Sąd podziela również stanowisko zawarte w sprawie II SAB/Kr 73/06, gdzie wyjaśniono dlaczego nie można dopatrzeć się naruszenia prawa w nieprawidłowym podpisaniu dokumentów kierowanych do Stowarzyszenia przez Prokuratora Apelacyjnego lub prokuratorów przez niego upoważnionych. W prawie cywilnym kwestia podpisu ma znaczenie przy problematyce czynności prawnych. Jednakże akty władzy administracyjnej ani też decyzje administracyjne nie są czynnościami prawnymi. Nie są nimi także wyroki sądowe. Tym niemniej wbrew temu, co twierdzi skarżący wśród przedstawicieli doktryny prawa cywilnego nie ma zgodności poglądów na temat podpisu, o którym mowa w art. 78 § 1 k.c., za wyjątkiem stwierdzenia, że ani facsimile, ani podpis maszynowy czy odbity na ksero nie są podpisem, gdyż nie mają charakteru "własnoręcznego znaku". Przepis ten nie wyjaśnia co ten znak własnoręczny ma wyrażać. Jedni z przedstawicieli doktryny uważają, że "podpis powinien wyrażać co najmniej pełne nazwisko składającego oświadczenie woli, chociaż nie musi ono być złożone w postaci łatwo czytelnej, ale za to charakterystycznej dla osoby odpisującej się" (Z. Radwański w:/ System prawa cywilnego, t. I cz. ogólna, Ossolineum 1985, str. 624) i dlatego są zdania, że tzw. parafa (inicjały), ani tym bardziej inne niż słowne znaki tożsamości nie są podpisem. Istnieją jednakże odmienne poglądy, zgodnie z którymi np. "obowiązujący porządek prawny nie zawiera żadnego ogólnie ujętego przepisu, który by bezpośrednio i wyraźnie stanowił, że każda osoba fizyczna jest w ten właśnie i tylko w ten sposób indywidualizowana lub statuował obowiązek albo prawo korzystania z takiej indywidualizacji" (S. Grzybowski w:/ System prawa cywilnego t. I cz. ogólna, Ossolineum 1985, str. 327 oraz tamże przypis 191 str. 624). "Przepisy k.c. nie odnoszą się do imienia i nazwiska nawet wówczas, gdy mówią o podpisie. Nie ma (...) podstaw do podzielenia poglądu, jakoby we wszystkich sytuacjach, w szczególności w obrocie cywilnym, istniał obowiązek używania wyłącznie ustalonych nazwisk i imion, i to w postaci uwidocznionej w aktach stanu cywilnego lub w dowodzie osobistym (...)" (tamże str. 328). Wszyscy prokuratorzy stanowią jedną instytucję - prokuraturę (art. 1 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, Dz. U z 2002 r. Nr 21 poz. 206). Zgodnie z § 31 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 października 2005 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracyjnych powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratur (Dz. Urz. MS 2005 Nr 6 poz. 25) w piśmie wysyłanym przez prokuraturę "podaje się nazwę prokuratury, sygnaturę akt sprawy, datę podpisania pisma, stanowisko służbowe oraz imię i nazwisko podpisującego. Pełne brzmienie stanowiska służbowego i imienia może być zastąpione odpowiednim skrótem". Pisma kierowane do skarżącego posiadały te wszystkie elementy. Skarga na bezczynność jest jednakże zasadna, gdyż do chwili obecnej brak konkretnego rozstrzygnięcia Prokuratora Apelacyjnego przychylającego się bądź odmawiającego załatwienia wniosku Stowarzyszenia z 2 sierpnia 2005 r. Należy stwierdzić, że wniosek był sformułowany ogólnikowo, chodziło w nim bowiem o bliżej nieokreślone regulaminy obowiązujące w Prokuraturze Apelacyjnej w Krakowie w latach 2003 - 2005. Użycie zwrotu (np. wewnętrznych regulaminów w sprawach bezpieczeństwa) w piśmie z 2 sierpnia 2005 r. bynajmniej nie oznaczało, że skarżącemu Stowarzyszeniu chodziło tylko o ten jeden Regulamin. Należało zatem stronę wezwać do sprecyzowania tak ogólnikowo sformułowanego wniosku. Z drugiej strony trudno pismo Prokuratury Apelacyjnej z 12 sierpnia 2005 r. przyznać walor rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Treść tego pisma ma charakter czysto informacyjny i nie określa stanowiska Prokuratury w kwestii czy jest skłonna czy też nie (i dlaczego) udostępnić Stowarzyszeniu jakiekolwiek Regulaminy, które nie mają charakteru ogólnodostępnego. Takiego stanowiska nie zawiera również pismo Prokuratora Apelacyjnego z 15 września 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prokuratura Apelacyjna skupiła się na kwestii prawidłowości podpisu pod swoimi dokumentami lakonicznie jedynie stwierdzając, że żądane regulaminy w jakiejś części nie są informacją publiczną. Aby skontrolować prawidłowość takiego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny musiałby wiedzieć po pierwsze: o jakie regulaminy chodzi, czego dotyczy ich treść, a także znać powody, dla których nie uznano ich za informację publiczną, względnie uznano za taką informację, ale nie udostępniono z określonych powodów. W postępowaniu ze skargi na bezczynność nie ma sąd jednak możliwości dokonywania takich ustaleń. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).