II SAB/Kr 77/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie przekazania akt sprawy I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do dokonania czynności przekazania akt; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 kwietnia 2015 r. D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody [...] "w sprawie wykonania obowiązku wykonania czynności wynikającej z przepisu art. 133 i 144 kpa". Skarżąca domagała się: - zobowiązania organu do przekazania organowi odwoławczemu kompletnych akt sprawy o jakich mowa w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 23 marca 2015 r., znak: [...] w zw. z odwołaniem skarżącej od decyzji wojewody z 30 października 2014 r., znak: [...] w ustawowym terminie i w sposób prawem przewidzianym; - orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenia organowi grzywny w maksymalnym wymiarze przewidzianym prawem; - poinformowania właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa w tej sprawie; - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wojewoda przekazując do organu wyższego stopnia uzupełnienie odwołania od decyzji z 30 październik 2014 r. znak: [...], nie przekazał załącznika dołączonego do pisma tj. odpisu zaświadczenia o pobycie skarżącej w szpitalu. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie pismami z 29 stycznia 2015 r. i 23 marca 2015 r. zwracał się do organu I instancji o przesłanie kompletnych akt sprawy. Zdaniem skarżącej, postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie [...] było prowadzone niewłaściwie, na okoliczność czego opisała podejmowane przez organ czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma organ przedstawił następujący przebieg postępowania. Decyzją z 30 października 2014 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie po wznowieniu na wniosek D. P., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z 20 kwietnia 2009 r. znak: [...], którą odmówiono, po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z 30 marca 2005 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. S. prowadzącemu Firmę Handlową "[...]", pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego. Organ wyjaśnił, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania (po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez GINB) uzyskano od inwestora informację, że D. P. wiedziała o decyzji znak: [...], wcześniej niż wskazała to we wniosku o wznowienie. Na potwierdzenie tego faktu przedstawiono kopię decyzji Wojewody [...] z 15 lutego 2010 r., znak: [...], w której D. P. była odwołującą się, i w której jest mowa o decyzji znak: [...]. Ani ta decyzja ani jej treść, nie były wcześniej znane organowi, gdyż nie było jej w kopiach dokumentów, które otrzymał od inspektora wcześniej prowadzącego wszystkie sprawy Państwa P. i S.. Dokonana kwerenda dokumentacji wykazała, że inspektor prowadzący sprawę nie posiadał tych akt w swoim podręcznym archiwum. Archiwum Zakładowe Urzędu Wojewódzkiego również poinformowało o braku poszukiwanych akt, jak również sprawy z nim powiązanej. Organ wyjaśnił przy tym, że ilość spraw wszczętych przed różnymi organami przez S. P. oraz D. P. oraz związane z tym przekazywanie akt do organu nie pozwoliły inspektorowi prowadzącemu wcześniej sprawę na jednoznacznie stwierdzenie, gdzie akta te się znajdują. Aby zabezpieczyć się przed kolejnym stwierdzeniem bezczynności przez WSA w związku z brakiem akt skopiowano i poświadczono za zgodność oryginałem decyzję dostarczoną przez inwestora, a następnie orzeczono w sprawie decyzją z 30 października 2014 r. znak: [...]. Od decyzji tej odwołała się D. P.. W związku z powyższym pismem z 26 listopada 2014 r. przekazano do GINB-u akta sprawy znak: [...] (były one częściowo w kopiach, gdyż oryginały znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym z jedną ze skarg D. P. na bezczynność). Następnie pismem z 28 listopada 2014 r., przekazano do GINB-u, przesłane przez pełnomocnika D. P. uzupełnienie odwołania z 19 listopada 2014 r. (zatytułowane Załącznik 1). W uzupełnieniu tym pełnomocnik S. P. wskazał, że jako załącznik przekazuje zaświadczenie ze szpitala. Ponieważ załącznik ten nie był dołączony do pisma, poinformowano o tym fakcie GINB oraz osobnym pismem S. P.. Organ podkreślił, że w systemie EZD (Elektronicznego Zarządzania Dokumentami) nie ma informacji, że pismo to zawierało załącznik, brak jest też informacji o załączniku na prezentacie znajdującej się na piśmie, dlatego zarzut o zaniechaniu przekazania zaświadczenia jest całkowicie nieuzasadniony. Następnie GINB w piśmie z 29 stycznia 2015 r. zwrócił się do wojewody o uzupełnienie dokumentacji o oryginały lub poświadczone za zgodność z oryginałem kopie kilku wystąpień D. P. oraz akta znak: [...]. Ze względu na fakt, iż właśnie wróciła z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego część akt sprawy, możliwe było przekazanie części żądanych dokumentów w oryginałach. Resztę pism poświadczono za zgodność z oryginałem. Ponadto od inspektora prowadzącego sprawę znak: [...] uzyskano informację, że akta te znajdują się prawdopodobnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Posiadane akta oraz informację przekazano niezwłocznie do GINB-u. Użycie w piśmie sformułowania "prawdopodobnie", wynikało z braku możliwości pełnego potwierdzenia, gdzie akta te się znajdują. W dniu 16 marca 2015 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej stanowiące wezwanie do usunięcia prawa polegającego na nieprzekazaniu kompletnych akt sprawy do GINB-u. W odpowiedzi poinformowano, iż organ przekazał do GINB-u wszystkie żądane i "posiadane" dokumenty. Następnie, po raz kolejny, pismem z 23 marca 2015 r. GINB zwrócił się do Wojewody o przekazanie akt [...]. Mimo, że do obowiązku organu należy przekazanie do instancji wyższej wraz z odwołaniem, tylko akt na których organ orzekał, organ zwrócił się pismem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie tych akt (przywołując w tym piśmie sygnaturę wskazaną przez inspektora prowadzącego sprawę [...]). O tym fakcie poinformowano GINB oraz podkreślono, że akta te nie były wykorzystywane w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji znak: [...]. Z korespondencji prowadzonej z Naczelnym Sądem Administracyjnym, a następnie z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wynika, że akta te od 18 października 2014 r. prawdopodobnie znajdują się w GINB. O dokonanych ustaleniach poinformowano GINB w piśmie z 28 kwietnia 2015 r. oraz zwrócono się o kwerendę posiadanej dokumentacji. W świetle powyższych okoliczności nie można, zdaniem organu, mówić o bezczynności Wojewody [...] w zakresie przesłania do GINB-u akt [...] w sprawie, której dotyczy odwołanie D. P. działającej przez pełnomocnika S. P., gdyż organ nie miał obowiązku ich przesłania. Do obowiązku organu należy przekazanie do instancji wyższej wraz z odwołaniem, tylko akt na których orzekał. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu odwołania S. P. – pełnomocnik skarżącej, potwierdził, że odebrał decyzję [...] z 15 lutego 2010 r. skierowaną do jego żony, a więc decyzja ta (zgodnie z przepisami prawa Kodeksu postępowania administracyjnego) została skutecznie doręczona D. P.. Zatem GINB posiadając poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję [...] oraz oświadczenie S. P. o odebraniu w imieniu żony powyższej decyzji, mógł orzekać w sprawie odwołania z 30 października 2014 r., znak: [...] bez konieczności analizy akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. Na podstawie art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Powyższy warunek został spełniony, albowiem skarżąca przed wniesieniem skargi, dwukrotnie w pismach z dnia 28 lutego 2015 r. i z dnia 15 kwietnia 2015 r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest bezczynność Wojewody w przekazaniu organowi wyższego stopnia kompletnych akt sprawy w trybie art. 133 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Odwołanie wraz aktami sprawy zostało przesłane do organu wyższego stopnia w dniu 27 listopada 2014 r. W piśmie z 29 stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Wojewodę do uzupełnienia akt sprawy poprzez przedłożenie wyszczególnionych dokumentów oraz akt sprawy [...]. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 16 lutego 2015 r. Wojewoda przesyłając część żądanych dokumentów poinformował, że nie dysponuje aktami znak: [...] i że akta te prawdopodobnie znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Należy zaznaczyć, że organ nie podjął czynności zmierzających do wykonania zalecenia organu II instancji, ograniczając się do uzyskania informacji o prawdopodobnej lokalizacji akt, od prowadzonego postępowanie inspektora. W efekcie powyższego, zawiadamiając organ wyższego stopnia wysunął jedynie przypuszczenie, gdzie akta mogą się znajdować. Dopiero ponownie pismo z dnia 23 marca 2015 r. zmobilizowało Wojewodę do podjęcia czynności mających na celu pozyskanie żądanych akt sprawy. Z całą pewnością więc zaniechanie organu spowodowało przewłokę w załatwieniu sprawy przez organ II instancji. Odnosząc się do argumentu Wojewody, że nie był zobowiązany do przesłania żądanych akt sprawy, sąd wskazuje, że ustalenie okoliczności wynikających ze sprawy znak: [...] miało zasadnicze znaczenie przy wydaniu decyzji poddanej kontroli odwoławczej GINB. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/12, rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności. Natomiast zarzut skarżącej, że organ nie przesłał zaświadczenia o pobycie w szpitalu dołączonego do pisma z dnia 19 listopada 2014 r., nie znalazł potwierdzenia w aktach sprawy. Z pisma z 1 grudnia 2014 r. wynika bowiem jasno, że powyższe pismo zostało nadesłane do organu bez opisanego załącznika, o czym organ niezwłocznie poinformował stronę skarżącą. Nic nie stało na przeszkodzie, aby powyższy brak został przez skarżącą usunięty. W dacie orzekania przez Sąd, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zakończył już postępowanie w sprawie wydaniem w dniu 3 lipca 2015 r. decyzji w sprawie (zapisek urzędowy k. 30 akt sądowych). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do dokonania stosownej czynności. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Oceniając powyższy aspekt sprawy sąd uznał, iż bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Ocena ta wynika z faktu, że organ, chociaż z opóźnieniem, podjął jednak działania mające na celu zadośćuczynienie wezwaniu organu II instancji, w efekcie czego ustalił miejsce w którym akta te się znajdowały. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz strony skarżącej orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.