II SAB/Kr 77/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: sędzia WSA Piotr Fronc sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi A. F. (dalej: skarżący) jest bezczynność Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł 20 lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu, "który od dnia 26 stycznia 2024 konsekwentnie nie odpowiada na pytania o celowe stworzenie fałszywej podkładki rzekomego ludobójstwa 6 mln osób narodowości żydowskiej", odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci odpowiedzi na zadane "pytania prasowe" oraz odpowiedzi na "pisma przedsądowe", "wezwania do zaniechania naruszeń konwencji o przeciwdziałaniu zbrodni ludobójstwa etc". Skarżący wskazał, że rzekomo co najmniej jednemu historykowi zakazano wstępu na teren placówki Państwowe Muzeum Auschwitz-Birkenau i prowadzenia tam badań. Skarżący wskazał, że organ nie odpowiada na zarzut zorganizowania "nieprawdziwej faktograficznie rzekomej historycznej podkładki do ludobójstwa" oraz że nie reaguje na zarzut sprowokowania śmierci 15 tysięcy dzieci w Strefie Gazy "naruszając tym samym konwencję ONZ z 1948 r. o przeciwdziałaniu zbrodni ludobójstwa, ratyfikowaną przez Polskę". Skarżący wniósł o: 1) uchylenie rzekomej decyzji o zakazie wstępu historyka [...] w całości, wypłacenie mu odszkodowania w wysokości 150 tys. PLN oraz 2) przekazanie sprawy kontrowersyjnych treści przedstawianych zwiedzającym w Państwowe Muzeum Auschwitz-Birkenau do ponownego zbadania podmiotowi zobowiązanemu, niezależnemu od interesów Państwa Izrael. Skarżący podkreślił, że wszystko co jest w posiadaniu administracji publicznej jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Jak podkreślił organ, skarżący od końca stycznia 2024 r. do dnia dzisiejszego w sposób agresywny oraz uciążliwy zasypuje Muzeum wiadomościami e-mailowymi, które pozornie są wnioskiem o dostęp do informacji publicznej czy też wnioskiem o udzielenie komentarza prasowego, a tak naprawdę są agresywną próbą nawiązania polemiki z Muzeum na temat teorii negacjonistycznych. Skarżący wielokrotnie wydzwaniał do pracowników Muzeum, prowokując do polemiki na temat negacjonistycznych poglądów. Z uwagi na częstotliwość wysyłanych wiadomości do Muzeum oraz połączeń telefonicznych, w dn. 08.03.2024 r. przedstawiciel Muzeum udzielił odpowiedzi, że organ nie dyskutuje z negacjonistami. To sprowokowało skarżącego do kolejnej natrętnej wiadomości. W ocenie organu przedmiot wnioskowanych przez skarżącego informacji nie wpisuje się w definicję informacji publicznej. Jak podkreślił organ, wiadomości skarżącego dotyczą ustaleń na temat faktów historycznych, możliwych do uzyskania w publikacjach dostępnych na ten temat, a także na stronie internetowej Muzeum. Wiadomości kierowane przez skarżącego to masowe, chaotyczne pytania połączone z bezpodstawnymi oskarżeniami organu o fałszowanie historii o Zagładzie oraz rzekomej odpowiedzialności za zbrodnie wojenne. Celem wiadomości skarżącego nie jest uzyskanie odpowiedzi, tylko wywołanie oraz kontynuowanie kontrowersyjnej polemiki. Natomiast żądania skargi dotyczące wpuszczenia na teren [...], czy wypłacenia mu odszkodowania świadczą wprost o tym, że skarżący nie dąży do uzyskania informacji o sprawach publicznych, ponieważ takie żądania nie mogą być ani przedmiotem wniosku o udzielnie informacji publicznej ani też przedmiotem skargi na bezczynność. W ocenie organu celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Z ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet, gdyby uznać wiadomości skarżącego za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, do którego zobowiązany był organ, to wnioskowane informacje są udostępnione na stronie internetowej Muzeum. Tryb wnioskowy udostępnienia informacji publicznej jest zarezerwowany dla sytuacji, gdy dana informacja nie znajduje się w BIP. Do pisma z 29 kwietnia 2024 r. skarżący załączył dwie kolejne wiadomości kierowane do organu, na które skarżący miał nie otrzymać odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). W myśl art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Poprzedzając dalsze rozważania zauważyć należy, że wskazany w skardze organ, tj. Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau, jako dyrektor państwowej instytucji kultury, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie budziło wątpliwości stron. Nie oznacza to jednak, że organ ten był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w tej konkretnej sprawie. Przechodząc do istoty sporu i akcentowanej przez skarżącego wiadomości, jaką otrzymał on od skarżonego organu, w ocenie Sądu, negatywnie należałoby ocenić postępowanie organu, gdyby brak odpowiedzi na przewidziany prawem wniosek o dostęp do informacji publicznej organ uzasadnił stwierdzeniem, że Muzeum "z zasady nie wchodzi w jakikolwiek dialog z osobami szerzącymi treści negujące Holokaust". Taka "zasada" przyjęta przez Muzeum nie mogłaby wyłączyć przepisów prawa powszechnie obowiązującego w zakresie dostępu do informacji publicznej. Poglądy polityczne wnioskodawcy i dokonywane przez niego oceny historyczne oraz ich uznaniowa kwalifikacja przez organ nie mogą mieć bowiem żadnego znaczenia dla realizacji ustawowych obowiązków organu wyznaczonych przez przepisy u.d.i.p. Konstatacja ta jest jednak aktualna dla sytuacji, kiedy wnioskodawca rzeczywiście korzysta z instytucji wniosku o dostęp do informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Sąd nie dopatrzył się bowiem w pytaniach skarżącego cech wniosków o dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca przyjął zatem szeroką definicję informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że definicja ta nie ma żadnych granic. Pojęcie informacji publicznej, wobec ogólnej, a wręcz ogólnikowej definicji ustawowej, zostało wypracowane w orzecznictwie na bazie konkretnych przypadków. W judykaturze wskazuje się, że informacją publiczną będzie np. projekt organizacji ruchu dla konkretnej drogi publicznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21), sporządzone przez organ administracji zawiadomienie do prokuratury o popełnieniu przestępstwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2022 r., II SAB/Łd 152/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 grudnia 2020 r., II SAB/Op 69/20), protokół z przeprowadzonej rozprawy sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2021 r., III OSK 43/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 października 2017 r., II SAB/Rz 130/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 września 2017 r., IV SAB/Gl 7/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2014 r., II SAB/Wa 395/14), zestaw pytań konkursowych z konkursu na referendarza sądowego, który odbył się w danym sądzie (wyrok WSA we Wrocławiu z 11 października 2018 r. sygn. IV SAB/Wr 156/18), treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, zawartych przez organy władzy publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2018 r. sygn. II SAB/Wa 606/17, wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2018 r. sygn. II SAB/Po 167/17), czy liczba przeprowadzonych w danym okresie szczepień i zarejestrowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych w danym podmiocie leczniczym, realizującym zadania publiczne ze środków publicznych (wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2023 r. sygn. II SAB/Kr 26/23). Z powołanymi wyżej orzeczeniami skarżący – jako osoba bez wątpienia biegle posługująca się internetem – może zapoznać się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, za pomocą wyszukiwarki dostępnej na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Z powyższego egzemplifikacyjnego wyszczególnienia wynika, że sprawę publiczną musi charakteryzować pewna konkretność, musi ona dotyczyć "sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań" (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2016, s. 25). Jak podkreśla się w doktrynie, informacją publiczną nie jest "ustosunkowanie się do danej kwestii czy sposobu postrzegania problemu" przez organ (zob. Piotr Sitniewski, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wrocław 2011, s. 16). W tym kontekście w ocenie Sądu nie można uznać, że skarżący skutecznie powołuje się w skardze na prawo dostępu do informacji publicznej. Zakres zaskarżenia, który formułuje skarżący, nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący nie wskazał na żaden wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który został do organu złożony i który nie zostałby załatwiony, jedynie ogólnikowo powołuje się na "pytania prasowe" i "pisma przedsądowe". W przekonaniu Sądu nie są wnioskami o dostęp do informacji publicznej powołane przez skarżącego "pytania o celowe stworzenie fałszywej podkładki rzekomego ludobójstwa 6 mln osób narodowości żydowskiej", "wezwania do zaniechania naruszeń konwencji o przeciwdziałaniu zbrodni ludobójstwa", "zarzut sprowokowania śmierci 15 tysięcy semickich dzieci", czy zarzut, że Muzeum przedstawia "fałszywe opisy rzekomych komór gazowych", bowiem powyższe należy zakwalifikować jako żądania ustosunkowania się przez organ do wyrażonej przez skarżącego polemiki z działalnością Muzeum. Należy stwierdzić, że w trybie skargi na bezczynność w dostępie do informacji publicznej skarżący nie może skutecznie domagać się orzeczenia Sądu w przedmiocie dowolnego pytania, czy każdej wiadomości. W istocie wiadomości skarżącego mają na celu zaprezentowanie jego własnych poglądów na wydarzenia współczesne przez pryzmat wydarzeń historycznych prezentowanych w ramach działalności Muzeum, a także podkreślenie wyraziście krytycznej oceny działalności Muzeum przez skarżącego. Sąd zapoznał się z tym konsekwentnie i jednoznacznie przedstawionym stanowiskiem skarżącego, jednak nie znalazł w nim uzasadnienia do uwzględnienia skargi. Sądy administracyjne nie sprawują kontroli nad każdym aspektem działania organów administracji pod względem każdego z możliwych do zastosowania kryteriów. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wyrażona przez Sąd administracyjny ocena zgodności z prawem danego aktu czy bezczynności lub przewlekłości organu jest dokonywana w oderwaniu od pozaprawnych kontekstów nakreślonych przez skarżącego. Skarżący w skardze nie sprecyzował żadnych żądań, które mogłoby zostać uwzględnione w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej. Wniosek o wpuszczenie na teren Muzeum brytyjskiego pisarza [...] zupełnie nie dotyczy materii udostępniania informacji publicznej. Wniosek o wypłacenie wspomnianej osobie odszkodowania również wykracza poza zakres postępowania o dostęp do informacji publicznej. Wypada wskazać, że w postępowaniu sądowym w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie zasądza się odszkodowania, a ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi Sąd może przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną, która ma charakter m.in. kompensacyjny. Zgodnie jednak z art. 149 § 2 P.p.s.a. nie można zasądzić tej sumy na rzecz wybranego podmiotu. Może ona przysługiwać wyłącznie skarżącemu i to tylko w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Idąc dalej, wniosek o "przekazanie sprawy kontrowersyjnych treści przedstawianych zwiedzającym" niezależnemu podmiotowi również nie może być zakwalifikowany do żadnej z instytucji u.d.i.p., bowiem stanowi sformułowaną przez samego skarżącego koncepcję usprawnienia działalności Muzeum. Oderwane od realiów postępowania w trybie u.d.i.p. wnioski sformułowane przez skarżącego w ocenie Sądu są potwierdzeniem, że korespondencji skarżącego nie sposób uznawać za wnioski o dostęp do informacji publicznej. Sąd zatem nie znalazł podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia przepisów u.d.i.p. powołanych w skardze. Rację ma skarżący, że prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytuowane najwyższym w hierarchii aktów prawnych w Polsce, tj. Konstytucją RP (art. 61 ust. 1 i 2). Trzeba jednak zaznaczyć, że ta sama Konstytucja w art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Zaprezentowane przez skarżące rozumienie informacji publicznej jest zbyt szerokie i nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach u.d.i.p., ani w orzecznictwie sądowym, ani w doktrynie. Zupełnie bezzasadne jest powołanie się w skardze na art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zarówno z przedstawionych przez organ Sądowi akt sprawy, jak i wypowiedzi skarżącego, wynika, że w sprawie nie została wydana wobec skarżącego żadna decyzja administracyjna w rozumieniu K.p.a., w tym w szczególności decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Jeśli skarżący byłby stroną postępowania w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej i byłby adresatem takiej decyzji, to niewątpliwie przysługiwałby mu przewidziany prawem tryb odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Skoro jednak taki akt nie istnieje, to nie może być przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli skarżący ma zastrzeżenia do działalności Muzeum, nic nie stoi na przeszkodzie, aby zgłosił je organowi nadzoru nad działalnością Muzeum. Organem tym, zgodnie z § 9 załącznika do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 kwietnia 2024 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu (Dz. Urz. MKiDN z 2024 r. poz. 42), jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Na marginesie dodać należy, że przedłożona przez skarżącego w toku postępowania sądowego korespondencja z Muzeum za okres po wniesieniu skargi, na kanwie której to korespondencji skarżący podnosił brak odpowiedzi na kolejne jego pytania, nie mogła być objęta kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, nie można bowiem było rozszerzyć przedmiotu kontroli ukształtowanego skargą z 20 lutego 2024 r. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi skarżącego i stwierdzenia bezczynności organu. Skarga zatem została oddalona, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.