II SAB/Kr 79/24

Kraków, 24 kwietnia 2024 r. P O S T A N O W I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K. K. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Powiatowy Urząd Nadzoru Budowlanego od złożenia skargi z dnia 14 stycznia 2024 r. na bezczynność w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] przez ponad miesiąc czyli od dnia 29 lutego 2024 r. nie podjął żadnych działań ani nie zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej zawiłość. W udzielonej przez PINB odpowiedzi wyjaśnia on natomiast dlaczego skarżący nie może być uznany za stronę postępowania. Wobec powyższego skarżący wnosi o nakazanie Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie ustalenie stron postępowania i prowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania oraz wyznaczenie ostatecznego terminu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem oraz ustalenie, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, a jeśli tak to wyznaczenie MWINB kary finansowej za niedotrzymanie ustalonych w k.p.a. terminów. Stan faktyczny leżący u podstaw wniesionej skargi przedstawiał się następująco. W dniu 25 lutego 2024 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie wpłynęła za pośrednictwem ePUAP skarga K. K. z dnia 25 lutego 2024 r., kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej "WSA w Krakowie"), na bezczynność MWINB w sprawie cyt.: "wniesionej skargą z dnia 14 stycznia 2024 roku". Kolejno w dniu 29 lutego 2024 r. do tut. Inspektoratu wpłynęło za pośrednictwem ePUAP pismo K. K. z dnia 29 lutego 2024 r. zatytułowane cyt.: "Pismo uzupełniające do Skargi do WSA w Krakowie z dnia 25 02 2024", w załączeniu do którego przesłano m.in. pismo z dnia 29 lutego 2024 r., w którym wskazano cyt.: "dotyczy skargi na Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia z 25 lutego 2024 r.". Kolejno w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. skarżący wniósł o: nakazanie MWINB ustalenia stron postępowania i prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania; wyznaczenie MWINB ostatecznego terminu na wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie inwestorowi samowoli budowlanej do zgodności z prawem; ustalenie, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak, to wyznaczenie MWINB kary finansowej za niedotrzymywanie ustalonych w Kpa terminów. Organ wyjaśnia, że w dniu 25 lutego 2024 r. do tut. Inspektoratu wpłynęło za pośrednictwem ePUAP pismo K. K. z dnia 25 lutego 2024 r., w załączeniu do którego przesłano: - ponaglenie K. K. z dnia 22 lutego 2024 r., - skargę K. K. do WSA w Krakowie na bezczynność MWINB w sprawie cyt.: "wniesionej skargą z dnia 14 stycznia 2024 roku", której to skargi dotyczy niniejsza odpowiedź na skargę, - skargę K. K. z dnia 14 stycznia 2024 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej "PINB"). W ww. ponagleniu z dnia 22 lutego 2024 r. podniesiono cyt.: "W dniu 14 stycznia poprzez epuap została skierowana do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do chwili obecnej - tj dnia 22.02.2024 nie otrzymałem na przedmiotową skargę żadnej odpowiedzi." Podnieść należy, że kwerenda korespondencji pism wpływających do MWINB, dokonana w systemie EZDPUW (podstawowy system prowadzenia spraw), nie wykazała wpływu pisma K. K. z dnia 14 stycznia 2024 r. Z kolei z nagłówka skargi z dnia 14 stycznia 2024 r., załączonej do wniesionego za pośrednictwem ePUAP pisma K. K. z dnia 25 lutego 2024 r., wynika, że została ona zaadresowana do MWINB za pośrednictwem PINB. Pismem z dnia 27 lutego 2024 r. znak: WSE.1411.13.2024.AZDZ organ zwrócił się do PINB o przekazanie do dnia 29 lutego 2024 r. informacji, czy skarga K. K. z 14 stycznia 2024 r. wpłynęła do organu powiatowego i w jaki sposób została rozpatrzona. W odpowiedzi na ww. pismo MWINB organ powiatowy pismem z dnia 29 lutego 2024 r. znak: RPA.050.413.2024.MMA zdał relację w sprawie, jak również przesłał komplet korespondencji zarejestrowanej pod znakiem: RPA.050.76.2024.MMA. Ze zgromadzonego materiału wynika, że przedmiotowe pismo K. K. z dnia 14 stycznia 2024 r. wpłynęło do PINB za pośrednictwem ePUAP w dniu 14 stycznia 2024 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. znak: RPA.050.76.2024.MMA organ powiatowy, działając na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 50 § 1 Kpa, wezwał K. K. do uzupełnienia pisma z dnia 14 stycznia 2024 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, o zastosowanie jakiego przepisu wnosi, tj. czy jest to skarga powszechna z działu VIII Kpa, czy też ponaglenie wynikające z art. 37 Kpa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie K. K. pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. sprecyzował, że jego ostatnie pismo jest skargą, a nie ponagleniem. W odpowiedzi na pismo z dnia 14 stycznia 2024 r., uzupełnione - po wezwaniu - pismem z dnia 15 stycznia 2024 r., PINB pismem z dnia 13 lutego 2024 r. znak: RPA.050.76.2024.MMA, działając na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 Kpa, zawiadomił K. K. o sposobie załatwienia skargi. W odpowiedzi na skierowaną do WSA w Krakowie skargę K. K. na bezczynność MWINB w sprawie cyt.: "wniesionej skargą z dnia 14 stycznia 2024 roku", organ wnosi o jej odrzucenie. Przedmiotowa skarga z dnia 14 stycznia 2024 r. nie wpłynęła do tut. organu, lecz do PINB, a następnie została rozpatrzona przez PINB na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 Kpa jako skarga z działu VIII Kpa, zgodnie ze sprecyzowaniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. Podnieść należy, że z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, bezczynność organu administracji publicznej w zakresie nierozpatrzenia skargi z działu VIII Kpa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga do sądu administracyjnego jest bowiem dopuszczalna jedynie w przypadkach, w których bezczynność dotyczy spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a, tj. w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 26/07, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1026/12, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 530/21, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2309/22). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kpa, nie mają formy aktu lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, także skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi z działu VIII Kpa nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3433/15, z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1950/16, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 530/21). Tym samym skarga taka powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3a k.p.a., ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a. Niezałatwienie sprawy w terminie to sytuacja, która występuje, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Pismem z dnia 14 stycznia 2024 r. skarżący skierował do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie pismo zatytułowane "skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki" (pismo znajduje się w elektronicznych aktach administracyjnych MWINB). MWINB ustalił, że w ślad za pismem z dnia 14 stycznia 2024 r., pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. organ (PINB) zwrócił się do K. K. o wyjaśnienie, czy przedmiotowe pismo z dnia 14 stycznia 2024 r. jest skargą powszechną z działu VIII k.p.a. skargi i wnioski czy też ponagleniem z art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na w/w pismo skarżący w piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. wyjaśnił, że jest ono skargą, a nie ponagleniem. W rezultacie uruchomiony został tryb skargowy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w Krakowie, który rozpatrzył w/w skargę i załatwił ją w trybie działu VIII k.p.a skargi i wnioski pismem z dnia 13 lutego 2024 r. (w aktach sprawy). Mając na uwadze wyjaśnienia skarżącego co do charakteru pisma z dnia 14 stycznia 2024 r. brak jest osadzonego w przepisach prawa obowiązku MWINB do wydania aktu lub dokonania czynności. Innymi słowy przed MWINB nie zostało wszczęte żadne postępowanie, które miałoby się zakończyć w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. MWINB dokonał ustaleń, z których wynika, że postępowanie w trybie skargowym zainicjowane pismem z dnia 14 stycznia 2024 r. zostało zakończone. W tym miejscu należy wskazać na ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 530/21), zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego określonego w Dziale VIII k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Działania podejmowane przez organ w ramach postępowania skargowego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś w postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany (informowany) o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.). Do zawiadomień o sposobie załatwienia skargi zaliczyć należy również przekazywaną skarżącemu informację o tym, że zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. skarga zostanie rozpatrzona w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego skarga ta dotyczy i w którym składający skargę jest stroną. Postępowanie skargowe normują przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy ono działań organów administracji publicznej i jest oparte na konstytucyjnym prawie do inicjowania takiego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot. Tym niemniej, okoliczności te nie uzasadniają utożsamiania postępowania skargowego z administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jest sformalizowane, dwuinstancyjne i ramach którego organ decyduje o prawach i obowiązkach stron, tym samym określając sytuację prawną adresata normy prawnej zewnętrznego wobec tegoż organu. Przedstawione wyżej cechy postępowania skargowego z Działu VIII k.p.a., które sprawiają, że we właściwości sądów administracyjnych nie mieści się rozpatrywanie skarg na kończącą to postępowanie czynność materialno-techniczną właściwego organu (zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy), przesądzają także o niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu w rozpoznaniu takiej skargi. Akty i czynności podejmowane w postępowaniu skargowym, niezależnie od ich merytorycznego bądź procesowego charakteru, nie są aktami podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego. Skoro zatem ani samo postępowanie skargowe z Działu VIII k.p.a., ani przewidziana w tym postępowaniu czynność w postaci zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (nie mieszczą się we właściwości tych sądów określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a.), to prawidłowe jest stanowisko organu, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi z art. 227 k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3433/15 oraz z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1950/16). Wniesioną przez skarżącego skargę na bezczynność należało więc odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.