II SAB/Kr 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2008r. sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Wojewody; skargę oddala. IISAB/Kr8/08 UZASADNI ENIE M. M., działając w imieniu swojej żony H. M., wniósł skargę na bezczynność Wojewody polegającą na nierozpatrzeniu w terminie sprawy wszczętej pismem z dnia [...] marca 2004 r. - niewydaniu decyzji dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działki o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę publiczną, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13. 10. 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 e zm.). W piśmie stanowiącym skargę w niniejszej sprawie i jednocześnie skargę na wskazane tam decyzje Wojewody, M. M. zarzucił notoryczną bezczynność organu, brak poszanowania Konstytucji RP, lekceważenie przez organ poleceń Prezydenta Miasta wydawanych w przedmiocie konieczności terminowego załatwienia spraw małżonków M. (M. M. jest pełnomocnikiem żony również w postępowaniu administracyjnym), dotyczących ustalenia odszkodowań za zajęte nieruchomości, oraz bezpodstawne uiszczanie przez skarżąca i jej męża podatków od zajętych nieruchomości. Podniósł także, iż brak regulacji stanu prawnego w/w działek powoduje brak należnego odszkodowania, oraz błędne ustalenia organu w przedmiocie rzeczywistej powierzchni zajętej pod drogę nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że dla ustalenia i wypłaty odszkodowania z art. 73 w/w ustawy konieczne jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, czyli podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Tym samym konieczne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., jak i jej aktualnego stanu prawnego. Z istoty współwłasności, oraz regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy wynika, że stronami postępowania w toczącej się sprawie muszą być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Brak ustalenia podmiotowego zakresu postępowania stanowiłby naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W toczącej się sprawie organ ustalił, że ujawnionymi w księgach wieczystych właścicielami działek jest 30 osób a wpisy dotyczące stanu prawnego pochodzą z lat 60-tych ub. wieku. Organ podejmował w toku postępowania szereg czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego nieruchomości- zwracano się do stron o dostarczenie dokumentów potwierdzających prawo własności, do ew. spadkobierców IISAB/Kr8/08 współwłaścicieli o przedstawienie postanowień o stwierdzeniu nabyciu spadku, do właściwych organów o wskazanie aktualnych adresów współwłaścicieli nieruchomości. Gromadzono również dokumentację geodezyjne - prawną przedmiotowych działek. Ponadto organ prowadzący postępowanie informował stronę o przebiegu postępowania, kwestiach dotyczących uzupełnienia materiału, oraz wskazywał nowe terminy załatwienia sprawy, wynikające z trudności w ustaleniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wojewoda wniósł o połączenie sprawy niniejszej ze sprawami II SA/Kr 47/08 i II SA/Kr 48/08 dotyczącymi skarg małż. M. na decyzje w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości oraz jej stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998r. Ponieważ działki będące przedmiotem niniejszego postępowania pozostają we współwłasności 30 osób, a wpisy dotyczące stanu prawnego pochodzą z lat sześćdziesiątych XX wieku. Wojewoda wskazał na liczne czynności podjęte przez organ, a zmierzające do ustalenia danych i adresów wszystkich współwłaścicieli oraz na fakt, że skarżąca była informowana o powodach, dla których nie jest możliwe załatwienie sprawy oraz kolejnych terminach jej zakończenia. Dlatego też, zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie zostały dochowane wymogi wynikające z art. 7, 35 i 36 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z treści art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa wynika, że kontrola ta polega (m.in.) na orzekaniu w sprawach bezczynności organów przypadkach określonych w pkt. 1-4 tego przepisu. Wobec brzmienia powyższego przepisu, oraz wobec wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 kpa skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. IISAB/Kr8/08 Nie ulega wątpliwości, że rozpatrzenie przez starostę sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 1333, po. 872 e zm.) zwanej dalej ustawą, uwarunkowane jest uprzednim wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w Wyroku z dnia 16 maja 2002 r. IV CKN 1071/00, OSNC 2003/9/120 "ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi wyłączny dowód nabycia własności". Zgodnie z powyższym obowiązek wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy powstaje z chwilą wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zasadne jest stanowisko Wojewody, że postępowanie, którego dotyczy skarga, zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy winno toczyć się przy udziale wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w stosunku do której decyzja ta ma zapaść. Podkreślenia wymaga także w związku z treścią podnoszonych w skardze na bezczynność organu, oraz w toku postępowania zarzutów, iż jego przedmiot stanowi wyłącznie wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Rozstrzygnięcie natomiast w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą nieruchomość należy zgodnie z ustawą z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603) do kompetencji starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Rozpoznając skargę sąd uznał, że Wojewodzie nie można postawić zarzutu bezczynności w prowadzonym postępowaniu, zmierzającym do wydania decyzji, o której mowa wyżej. Ustawa ppsa nie zawiera definicji stanu bezczynności organu, należało więc przy ustaleniu, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością odwołać się do określeń wynikających z dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa, powstałego na gruncie zarówno obowiązującej ustawy ppsa, jak i ustaw z dn. 31.01.1980 r., oraz z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jak twierdzi T. Woś ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, kom. do art. 3 ustawy), z IISAB/Kr8/08 bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub w prawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21.04. 2005 r., VII SAB/Wa 3/05 "bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 kpa, ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 kpa. Do wskazanych terminów jednakże nie dolicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu". Dalej WSA stwierdził, że "działanie bez zbędnej zwłoki należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu, oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Podkreślić jednakże należy, iż obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, 9 i 77 kpa. Organy obowiązane są do działania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 kpa". NSA w wyroku z dnia 21.12.1999 r., V SAB 147/99 (lex nr 50019) podkreślił, że "okoliczności zwalniające organ administracji z braku bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny". Oceniając zatem postępowanie prowadzone przez Wojewodę, w kontekście obowiązków wynikających z przepisów art. 35 i 36 kpa, stwierdzić należy, iż długotrwałość postępowania w nin. sprawie nie jest spowodowana bezczynnością organu, lecz wynika z konieczności dokonania przez ten organ ustaleń dotyczących przede wszystkim prawidłowego określenia kręgu osób będących stronami postępowania. Jak już wskazano wyżej są to czynności konieczne i uzasadnione, a od prawidłowości ustaleń w tym zakresie zależy zgodność z prawem mającej zapaść decyzji o stwierdzeniu nabycia na własność przez Gminę nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką. Działania organu podejmowane w toku postępowania są więc działaniami niezbędnymi, poprzedzającymi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Szybkość postępowania w tej sprawie nie zależała i nie zależy wyłącznie od działań samego organu prowadzącego postępowanie, lecz także od upływu terminów, w których udzielane były i są informacje dotyczące osób będących współwłaścicielami nieruchomości jak i ich następców prawnych, a więc od działań innych podmiotów - zarówno stron IISAB/Kr8/08 postępowania, jak i stosownych instytucji. Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania istniała sytuacja polegająca na braku działania organu, mającego na celu wyjaśnienie sprawy zmierzające do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgodne z rzeczywistym stanem sprawy jest również twierdzenie organu o wielości osób posiadających przymiot strony tegoż postępowania, co w sposób oczywisty wpływa na jego długotrwałość spowodowaną koniecznością prawidłowego ustalenia danych osobowych tych osób oraz aktualnych adresów zamieszkania. O przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie skarżąca była informowana przez organ, który jednocześnie wskazywał nowe terminy załatwienia sprawy, zgodnie z treścią art. 36 § 1 kpa. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w dniu 18 grudnia 2007 r. Pismem z dnia 4 grudnia 2007 r. organ poinformował strony o przyczynach zwłoki, oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 12 stycznia 2008 r., z kolei pismem z dnia 11 stycznia 2008 organ poinformował strony o takich samych przyczynach zwłoki, oraz wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 12 marca 2008 r. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej okazał pismo organu analogiczne w treści jak pismo z dnia 11 stycznia 2008 r. i informujące, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 12 maja 2008 r. Podkreślić jednak należy, że o ile konieczność zgromadzenia odpowiednich dokumentów i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (co w sprawie niniejszej oznacza uzyskanie danych dotyczących następstwa prawnego osób ujawnionych w księgach wieczystych jak współwłaściciele nieruchomości), to nie może być przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy wielość spraw rozpatrywana przez organ i konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu, na co powołuje się organ informując skarżącą o przyczynach zwłoki. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowości w ustaleniu rzeczywistej powierzchni gruntu przejętego pod drogę publiczną stwierdzić należy, że sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu nie bada i nie ocenia kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. W przedmiocie wniosku organu o połączenie sprawy niniejszej ze sprawami II SA/Kr 47/08 i II SA/Kr 48/08 do wspólnego rozpoznania należy stwierdzić, że nie może on zostać uwzględniony, ponieważ nie zachodzi warunek połączenia spraw przewidziany przepisem art. 111 § 1 ppsa, zaś sąd nie uznał za uzasadnione ani za celowe połączenie tych spraw w oparciu o § 2 powyższego przepisu. IISAB/Kr8/08 Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych sąd stwierdza brak przesłanek do uznania, że Wojewoda dopuścił się bezczynności prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy a dnia 13 października 1998 r. Raz jeszcze podkreślić należy, iż zasady dotyczące terminów załatwiania spraw przez organy administracji nie mogą naruszać zasad wynikających z art. 7 i 77 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej i zapewniającego jej realizację obowiązku organu administracji zebrania całego materiału dowodowego. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro więc nie zachodzi podstawa do zastosowania przez sąd przepisu art. 149 ppsa, należało w oparciu o art. 151 ustawy orzec jak w sentencji.