II SAB/Kr 84/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E.Ł. na bezczynność Starosty Powiatu Miechowskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Powiatu Miechowskiego do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2013 r. w zakresie pkt 2 w części dotyczącej informacji o trwających pracach legislacyjnych, II. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu Miechowskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; IV. zasądza od Starosty Powiatu Miechowskiego na rzecz skarżącej E.Ł. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Sygn. IISAB/Kr 84/13 UZASADNIENIE W dniu 4 kwietnia 2013r. E.Ł. skierowała do Starosty Miechowskiego na podstawie art. 2 i 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) wniosek o pisemne udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Powiatu Miechowskiego w następującym zakresie: 1. w jaki sposób władze powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia- się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualne znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywołać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; 2. czy na terenie powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej a jeśli nie to czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, a jeśli tak, to wnoszę również o podanie, czego one konkretnie dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jaki jest zakres przedmiotowy tych projektów, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi. Pismem z dnia 27 kwietnia (nadanym w urzędzie pocztowym 28 kwietnia) 2013r. E.Ł. wniosła skargę do WSA w Krakowie na bezczynność Starosty Miechowskiego wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 4 kwietnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz o wymierzenie organowi grzywny, jeżeli nie przekaże tej skargi Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania. Wskazała, że termin do załatwienia sprawy bezskutecznie upłynął w dniu 18 kwietnia 2013r. Starosta Miechowski pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącej, wyjaśniając że analiza uchwał Rady Powiatu i Zarządu Powiatu Miechowskiego wykazała, że symbole religijne, a w szczególności krzyże, w obiektach należących do powiatu miechowskiego umieszczone zostały bez formalnego umocowania w powyższych aktach. W chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie konkretnej daty umieszczenia przedmiotowych symboli w pomieszczeniach powiatu. Krzyże umieszczono przy akceptacji i z woli użytkowników obiektów. Dla przykładu w siedzibie starostwa, w sali obrad, krzyż zawieszono w latach 1998 -2002 (l kadencja rady powiatu). Nadmienił, że na terenie powiatu działa np. Zespół Szkół im Jana Pawła II, co też ma symboliczne znaczenie i wiąże się z religią chrześcijańską. Imię szkole nadali zgodnie Rada Rodziców, Samorząd uczniowski oraz Rada Pedagogiczna. Podkreślił, że nikt nigdy nie wnioskował o umieszczenie w pomieszczeniach starostwa innego symbolu religijnego jak krzyż, nie ma zatem potrzeby rozstrzygania czysto teoretycznych kwestii symboli satanistów, faszystów itp. Zważywszy, że do Starosty na przestrzeni lat nie wpłynął ani jeden wniosek o usunięcie krzyży z obiektów publicznych rozważanie ich usunięcia Starosta uznał za bezcelowe. Podkreślił, że symbole państwowe i religijne w najmniejszym stopniu nie kolidują ze sobą, co dodatkowo przemawia za zachowaniem i poszanowaniem istniejącego stanu faktycznego. Mimo obecności krzyża w niektórych pomieszczeniach powiatu, zarządzanych przez starostwo, żaden z mieszkańców nie ma wątpliwości co do świeckiego charakteru obiektów oraz obowiązującej zasady rozdziału państwa od kościoła. Nadto poinformował, że chcąc udzielić rzetelnych informacji, należało sięgnąć do dokumentów archiwalnych i dokonać ich rzeczowej analizy, stąd zwłoka w udzieleniu odpowiedzi. Pismem z dnia 27 czerwca 2013r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę, cofnął wniosek o wymierzenie grzywny i stwierdził, że treść odpowiedzi na skargę potwierdza, że organ wysyłając spóźnioną odpowiedź na wniosek uznał skargę za uzasadnioną oraz podniósł że wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej wskazano, że wniosek dotyczył polityki Organu związanej ze stosowaniem w praktyce w budynkach publicznych, których gospodarowaniem zajmuje się Organ, praktycznych wniosków wynikających z nowoczesnego prawa wyznaniowego państwa demokratycznego w odniesieniu do symboliki religijnej znajdującej się w tych budynkach. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest sprawą publiczną, sposób postępowania (polityka, praktyka) Organu z symbolami religijnymi w budynkach publicznych, w których ma on władztwo. Czy Organ toleruje obecność symboliki religijnej, w szczególności krzyży, w pomieszczeniach mu podległych, czy nakazuje ich zdejmowanie bądź zakazuje wywieszania z własnej woli lub pod czyjąś presją. Z kolei, jeśli toleruje obecność krzyży, to czy również gwarantuje im obecność pomimo ewentualnych protestów różnego rodzaju mniejszości o światopoglądzie opartym na materialistycznej koncepcji filozoficznej, ale czy równocześnie nie stwarza sytuacji dominacji symboliki religijnej nad symboliką państwową, co w społeczeństwie polskim mogłoby być słusznie odbierane jako dominacja klerykalizmu nad etatyzmem. Nie może w nowoczesnej demokracji być tak, że system norm państwowych jest w jakimkolwiek stopniu pochodną systemu norm religijnych, co symbolizowałoby godło państwowe umieszczone pod krzyżem. Nie może w ocenie Skarżącej również być tak, że w imię rozdziału Państwa od Kościoła w kościołach miałby obowiązywać zakaz umieszczania symboliki państwowej, a w obiektach państwowych symboliki religijnej. Informacją publiczną jest jednak informacja o praktyce Organu będącej realizacją Jego polityki (albo braku polityki) w tym zakresie. Do przyjęcia stanu bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mają znaczenia powody, dla których nie udzielono wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek w terminie ustawowym. Subiektywne odczucie Organu p potrzebie analizowania uchwał Rady Powiatu l kadencji oraz uchwał późniejszych a także ewentualny fakt nieobecności pracownika nie może spowodować ani przerwy ani zawieszenia biegu terminu do udzielenia odpowiedzi. Skarżąca przyznała też, że na kanwie niniejszej sprawy naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Organ nie nosi znamienia "rażącego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zwłoka w udzieleniu odpowiedzi wynikała z konieczności przeanalizowania uchwał Rady Powiatu od pierwszej kadencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na podstawie art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione -inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą zatem również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, nie jest też ograniczona żadnym terminem do jej wniesienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, opub. w LEX nr 236545). Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ustalenie pojęcia "informacji publicznej". Stwierdzenie bowiem, żądane przez Skarżącą informacje zawarte we wniosku z dnia 4 kwietnia 2013r. stanowią informację publiczną, warunkuje zastosowanie procedury udostępnienia tej informacji, określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tylko w przypadku, gdy organ nie udostępnia informacji, mającej walor informacji publicznej, w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, powstaje zagadnienie bezczynności organu. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, póz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28) W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Analiza żądania treści wniosku strony skarżącej wskazuje, że przynajmniej część informacji których domaga się Skarżąca stanowi informację publiczną. Skarżąca żądała udzielenia informacji na temat zasad umieszczania symboli państwowych i religijnych, w tym w szczególności krzyża, na terenie pomieszczeń publicznych, zarządzanych bezpośrednio lub pośrednio przez władze Powiatu Miechowskiego. Niewątpliwie budynki urzędów i innych jednostek organizacyjnych powiatu stanowią majątek publiczny, którym dysponują władze powiatu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżącą informacje mają więc co do zasady charakter informacji publicznej. Niemniej jednak znaczna część wniosku Skarżącej sformułowana jest w taki sposób, że formie pytań wyrażone są poglądy i przemyślenia Skarżącej dotyczące praktycznych zasad i rozwiązań, które powinny być stosowane w celu zachowania zasady rozdziału Państwa od Kościoła lub innych związków wyznaniowych oraz wzajemnego poszanowania i tolerancji różnych wyznań i ich symboli religijnych. Wskazać należy, że szczegółowe (ani nawet ogólne) zasady umieszczania symboli religijnych w miejscach publicznych nie są uregulowane w skali kraju, w przepisach rangi co najmniej ustawowej. Zasad tych nie znajdziemy w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i w ustawie z dnia 7 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t.j. Dz.U. z 2005 nr 231 póz. 1965 ze zmianami). Zasady umieszczania krzyża nie są uregulowane również w Konkordacie między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. jak i w ustawie z dnia 17 maja 1989r o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 29 póz. 154 ze zm.). Niewątpliwie obowiązkiem konstytucyjnym wszystkich władz publicznych w Rzeczpospolitej Polskiej (w tym także władz Powiatu Miechowskiego) jest zachowanie bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym (art. 25 ust. 2 Konstytucji RP). Niemniej powstaje pytanie czy uszczegółowienie tej zasady konstytucyjnej może lub powinno odbywać się na poziomie samorządów terytorialnych, skoro nie zostało generalnie uregulowane w źródłach prawa powszechnie obowiązujących (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Jednakże zdaniem Sądu dalece wykraczającym poza granicę niniejszej sprawy i w gruncie rzeczy zbędne, byłoby rozważanie, czy kwestie dotyczące zasad umieszczania w miejscach publicznych symboli religijnych i ich relacji przestrzennej do symboli państwowych mogą być ustalane na poziomie samorządów lokalnych oraz czy jednostki samorządu terytorialnego mają w ogóle kompetencje do stanowienia prawa miejscowego w tej materii. Sprawa niniejsza dotyczy bowiem jedynie ustalenia czy organ - Starosta Miechowski pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia Skarżącej informacji publicznej, która jak już wyżej wspomniano ma dotyczyć faktów. Zdaniem Sądu pytanie nr 1 jako wyrażające pewien pogląd, nie jest pytaniem o fakty. Zdaniem Sądu wyłącznie pytanie nr 2 jest ściśle pytaniem o fakty. Przypomnieć należy, że pytanie to dotyczy tego, czy na terenie Powiatu Miechowskiego obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji dotyczy kwestii opisanych w pytaniu nr 1 oraz jeżeli nie - czy trwają w powiecie prace legislacyjne w tym zakresie. Odpowiedź Starosty Miechowskiego udzielona w dniu 30 kwietnia 2013r. jasno wskazuje, że zarówno Rada Powiatu Miechowskiego jak i Zarząd Powiatu Miechowskiego nie podejmowały nigdy żadnych uchwał w zakresie objętym wnioskiem. Niezależnie od powyższego z odpowiedzi wynika nadto, że problemy sygnalizowane przez Skarżącą we wniosku w pytaniu nr 1, takie jak żądania zdjęcia krzyży lub innych symboli religijnych z budynków zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez starostwo powiatowe w Miechowie, względnie protesty przeciwko ich umieszczaniu w tych miejscach - w powiecie miechowskim nie występują i w związku z tym kwestie te nie były przedmiotem rozważania przez władze powiatu. Odpowiedź udzielona przez Starostę Miechowskiego nie odnosi się natomiast w żaden sposób do drugiej części pytania nr 2 - czy w powiecie trwają prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia wskazywanych przez Skarżąca rozwiązań. W związku z powyższym Sąd uznał, że w zakresie rozpoznania wniosku co do pytania nr 2 w części dotyczącej informacji o trwających pracach legislacyjnych - Starosta Miechowski pozostaje na dzień orzekania w bezczynności, albowiem nie udzielił odpowiedzi na tę część pytania ani też nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stosownych do sytuacji czynności prawnych lub faktycznych o skutkach prawnych. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno - technicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Oceny bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego na dzień orzekania. Organ już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego sporządził i wysłał pismo z dnia 30 kwietnia 2013 r., które jednak nie jest pełną odpowiedzią na zadane pytanie nr 2, co przesądza o konieczności częściowego uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a.(pkt. l wyroku). W konkretnych okolicznościach sprawy w ocenie Sądu jak i zresztą samej skarżącej w dacie rozpoznania sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na okoliczności wskazywane przez organ będące przyczyną niedotrzymania ustawowego terminu. Przyczyny te nie usprawiedliwiają co prawda bezczynności, ale też całokształt działań Starosty Miechowskiego nie wskazuje, że sprawę wniosku zlekceważył (pkt. II wyroku). W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone na zasadzie art. 161§ 1 pkt. 3 p.p.s.a., jako że stało się bezprzedmiotowe w zakresie w jakim, na dzień orzekania, została udzielona odpowiedź na wniosek (pkt. III wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt. IV wyroku)