II SAB/Kr 85/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi D.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta K. skargę oddala D.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu [....] kwietnia 2009r. złożył wniosek do PINB zatytułowany "Zawiadomienie o naruszeniu przepisów Prawa budowlanego z równoczesnym naruszeniem dóbr osób trzecich bez wymaganych przez prawo zezwoleń (samowoli budowlanych)", w którym domagał się powzięcia działań w związku samowolami budowlanymi. Następnie pismami z dnia [....] 2009r. oraz [....] kwietnia 2010r. PINB niezgodnie z treścią wniosku zakwalifikował wniosek jako skargę. Dlatego skarżący pismem z dnia [....] 2010r. wezwał organ, aby wydał decyzję. Ponieważ decyzji takiej nie wydano skarżący domaga się, aby Sąd nakazał organowi wydanie stosownej decyzji. Zdaniem skarżącego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyczyniła się m.in. do osunięcia terenu wielokrotnie podcinanego przez sąsiadów w granicy z jego działką i pomimo zgłaszania takiego niebezpieczeństwa w pismach nie zostało nawet zbadane zaś inspektor problem ten zbagatelizował i nie podjął żadnych działań w tym kierunku. W ocenie skarżącego sytuacja ta grozi dalszymi zniszczeniami jego mienia łącznie z tym, że osuwisko spowodowane przez sąsiadów może zaszkodzić jego domowi. Skarżący zarzucił, iż organ nie sprawdził stanu zgodności z przepisami dla większości robót opisanych w jego wniosku (ograniczając się do wglądu w mapę sytuacyjno - wysokościową), w tym okien znajdujących się w nieprzepisowej odległości od granicy z jego działką. Stan niezgodności z przepisami od czasu złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie, pomimo ponawianych skarg na bezczynność organu, uległ dalszemu pogorszeniu i do chwili obecnej nie zakończył się wydaniem decyzji w zakresie objętym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie. PINB wskazał, że przedmiotowa skarga D.K. została poprzedzona wezwaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji w sprawie nr [....] z dnia 8 kwietnia 2009r., która wpłynęła w dniu 21 kwietnia 2010 r. do Kancelarii Urzędu Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. (karta - 144, akta znak:...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że pismem z dnia [....] kwietnia 2009r. D.K. zawiadomił o naruszeniu przepisów Prawa budowlanego z równoczesnym naruszeniem dóbr osób trzecich bez wymaganych przez prawo zezwoleń (samowoli budowlanych) wskazując w swym piśmie, że: 1) na działkach nr [....] oraz [....] obręb [....] (....), na których jego zdaniem wykonywano znaczne prace ziemne wraz z częściowym utwardzeniem terenu usytuowano budynek w taki sposób, że okna domu znajdują się znacznie bliżej granicy z jego działką (.....), a także niezgodne z prawem wykonano wejścia do budynku, tarasu oraz garażu odprowadzanie ścieków do lasu, przeprowadzono przyłącza energetyczne niezgodnie z projektem i wykonano ogrodzenie; 2) na działce nr [....] obręb [....] (....), na której zdaniem skarżącego posadowiono budynek powyżej dopuszczalnego poziomu, nasypano około 1 metra ziemi na działce [....] wraz z wykonaniem utwardzenia terenu, wykonano warsztat/stolarnię, posadowiono odrębny budynek garażu w granicy, podniesiono ogrodzenie, wysypywano ziemię w obszarze pasa ruchu drogowego, przebudowano ogrodzenie w granicy z pasem ruchu drogowego, sadzono drzewa i krzewy w granicy z działką skarżącego, wykonano odprowadzenie ścieków do wąwozu/ lasu; 3) na działce nr [....] obręb [....] (....), na której zdaniem skarżącego podniesiono budynek o jedną kondygnację, znacznie podniesiono teren przy budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że odnośnie wskazanych wyżej okoliczności przeprowadził następujące postępowania: 1) pod znakiem sprawy: [....] prowadził czynności inspekcyjno - kontrolne odnoszące się do działek nr [....] i nr [....] oraz [....] obr. [....] zlokalizowanej przy ul. [....] w K. W wyniku przeprowadzonych czynności organ nadzoru budowlanego nie stwierdził wykonywania robót ziemnych na dz. nr [....] i [....] , przeprowadził analizę rzędnych terenu na mapie sytuacyjno - wysokościowej, która wskazuje na nierównomierne ukształtowanie terenu, co zostało stwierdzone w terenie na działkach nr [....] i [....] . Ustalono też, że na ogrodzenie pomiędzy działkami nr [....] i [....] nie jest wymagane zgłoszenie do właściwego organu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania budynku mieszkalnego, przyłącza energetycznego i szamba organ wskazał, iż prowadzono postępowanie w zakresie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych budynku przy ul. [....] w K. Stosownie do art. 57 Prawa budowlanego inwestor przedłożył komplet dokumentów w tym m.in.: dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, protokoły badań i sprawdzeń i dlatego organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [....] (karta - 70, akta znak:.....). PINB podkreślił, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na dz. nr [....] został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 12 marca 2001r., znak: [....] o pozwoleniu na budowę (karta 70, akta znak:...). PINB podkreślił, że skarżący pismem z dnia [....] 2010r. został zawiadomiony o sposobie załatwienia skargi z dnia 8 kwietnia 2009r., w zakresie pkt 1 i 2, o wyniku przeprowadzonych czynnościach inspekcyjno - kontrolnych dotyczących działki nr [....] . Ponadto poinformowano skarżącego o czynnościach inspekcyjno - kontrolnych dotyczących kontroli ukształtowania terenu, odprowadzania nieczystości, ogrodzenia, pomieszczenia piwnicznego i sadzenia drzew i krzaków oraz o tym, że w zakresie budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [....] w odległości około 0,90 cm od granicy działki nr [....] , wraz z odprowadzeniem wód opadowych w kierunku działki skarżącego zostanie przeprowadzone odrębne postępowanie administracyjnego (karty 134 - 135, akta znak: ....). Organ nadzoru budowlanego ustalił także, że obiekt budowlany wybudowany przy ul. [....] został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przyjęty do użytkowania decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 20 października 2000r., znak: [....] . 2) pod znakami [....] oraz [....] po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na dz. nr [....] położony przy [....] w K. został zalegalizowany (doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami prawa) na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [....] z dnia 21 czerwca 2004r., znak: [....] . PINB nie zgłosił sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Ponadto na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów, mapy inwentaryzacji geodezyjno - powykonawczej oraz czynności inspekcyjnych nie stwierdzono by na działce nr [....] wykonano nasyp ziemny mający charakter robót budowlanych (karta - 2, akta znak:.....). W związku z tym zawiadomieniem z dnia [....] 2009r. PINB zawiadomił D.K. o sposobie załatwienia skargi z dnia [....] kwietnia 2009r. w zakresie pkt 3, zaś zawiadomieniem PINB z dnia [....] kwietnia 2010r., (karta 4, akta znak:....) zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia skargi wniesionej pismem z dnia [....] listopada 2009 r. (karta - 94, akta znak:.....). 3) pod znakiem [....] postępowanie to jest w toku i dotyczy wykonania bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej budynku gospodarczego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K . Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte po przeprowadzeniu czynności inspekcyjno - kontrolnych przeprowadzonych pod znakiem: [....] . Zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2010r., znak: [....] w K. - Powiat Grodzki poinformował D.K. , że będzie stroną postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej budynku gospodarczego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. (karty 134 - 135, akta znak:....). Następnie postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2010r., znak: [....] wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego PINB zażądał od inwestora budynku gospodarczego K.R. przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, a postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010r. PINB odmówił przedłużenia terminu przedłożenia dokumentów żądanych postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2010r. PINB podkreślił, że niezwłocznie po wydaniu decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę zostanie ona przesłana do Sądu. Odnośnie opisanych wyżej postępowań PINB wyjaśnił zasady rządzące trybami wszczynania postępowań administracyjnych i podkreślił, że postępowanie przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego wszczynane jest przez organ z urzędu. Zatem skoro ww. przepisy Prawa budowlanego ustanawiają zasadę oficjalności, wyłączając tym samym zasadę skargowości, to strona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. PINB wskazał, że spośród podniesionych w piśmie D.K. z dnia 31 maja 2009r. robót budowlanych i obiektów budowlanych, które zdaniem skarżącego są tzw. samowolami budowlanymi, po przeprowadzeniu czynności inspekcyjno - kontrolnych, organ nadzoru budowlanego ustalił, że zachodzi zasadność wszczęcia postępowania administracyjnego jedynie w sprawie wykonania bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej budynku gospodarczego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , znak: [....] . Pozostałe zaś roboty i obiekty budowlane wskazane przez skarżącego były objęte decyzjami o pozwoleniu na budowę i proces budowlany został zakończony tak faktycznie, jak i prawnie przyjęciem do użytkowania w drodze decyzji bądź milczącą zgodą organu (działki nr ....i dz. nr ....oraz ....obr...... przy ul. ....w K. ) lub też po wdrożeniu tzw. postępowania legalizacyjnego doprowadzono obiekt do stanu zgodnego z prawem, a następnie przyjęto do użytkowania (działka nr .... obr..... órze przy ul. .....w K). Wobec powyższego w ocenie PINB przedmiotowa skarga na bezczynność jest niezasadna. Dnia 17 września 2010r. PINB w K. nadesłał decyzję nr [....] z dnia 14 września 2010r. wydaną w sprawie znak: [....] , którą nakazano K.R. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Na rozprawie w dniu [....] września 2010r. skarżący przyznał, że otrzymał decyzję z dnia 14 września 2010r., podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący podniósł, że w piśmie, które otrzymał, PINB nie ustosunkował się do zarzutu, że okno budynku nr [....] przy ul. [....] znajduje się bliżej niż cztery metry od granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego jest to, czy organy administracji nie naruszają prawa poprzez niepodejmowanie czynności, do których prawo ich zobowiązuje. W rozpatrywanej skardze na bezczynność skarżący odwołał się do pisma z dnia 8 kwietnia 2009r., w którym poinformował organy nadzoru budowlanego o kwestiach, które w jego ocenie należało zakwalifikować jako samowole budowlane. Bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. polega, zdaniem skarżącego, na braku reakcji PINB na wskazane naruszenia Prawa budowlanego. Dla ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności, istotne znaczenie ma tryb postępowania w sprawach dotyczących samowoli budowlanych. Z treści art. 48 Prawa budowlanego wynika, że tego rodzaju postępowania są wszczynane z urzędu, a zawiadomienie o istnieniu samowoli budowlanej nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania, lecz jedynie impuls dla organu do zbadania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Dlatego też skarżącemu nie przysługuje prawo żądania od PINB wszczęcia postępowania odnośnie wskazanych w piśmie z dnia [....] kwietnia 2009r. stanów faktycznych, które skarżący uważa za samowole budowlane. Z drugiej jednak strony nie można uznać, że wystąpienie skarżącego zawarte w tym piśmie mogło pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu nadzoru budowlanego. Skoro bowiem organy nadzoru budowlanego zostały powołane, by czuwać nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), w tym do reagowania na samowole budowlane, to ignorowanie przez te organy napływających od obywateli sygnałów o możliwych naruszeniach prawa, należałoby uznać za niepodejmowanie przez organy czynności, do których zobowiązuje ich prawo, a więc po prostu za bezczynność organów nadzoru budowlanego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd uznał, że PINB w K. nie pozostawał w bezczynności co do kwestii poruszonych przez skarżącego w piśmie z [....] kwietnia 2009r. Jak wskazano wyżej, pismo to opisywało nieprawidłowości, które zdaniem skarżącego zaistniały na następujących nieruchomościach: 1) działce nr ....i ....obręb...., ......; 2) działce nr...., obręb.....,...........; 3) działce nr...., obręb......,........... Sąd dokonał analizy akt administracyjnych, z których wynika, że odnośnie kwestii poruszonych przez skarżącego w piśmie z [....] kwietnia 2009r. PINB wszczął z urzędu i prowadził postępowania administracyjne opatrzone znakami: 1) [....] , 2) [....] , 3) [....] . O ustaleniach dokonanych w toku tych postępowań skarżący został poinformowany następującymi pismami: – z dnia 2 kwietnia 2010r. (k. 133-134 akt.....), – z dnia 12 października 2009r. (k. 44 akt.....), – z dnia 12 października 2009r. i 6 kwietnia 2010r. (k. 2 i 4 akt.....). Dodatkowo PINB we wskazanym piśmie z dnia 2 kwietnia 2010r. (k. 133-134 akt.....) poinformował skarżącego, że w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [....] zostanie wszczęte odrębne postępowanie (prowadzone pod znakiem.....), w ramach którego rozstrzygnięta zostanie także kwestia odległości tego budynku od granicy działki skarżącego, zaś sam skarżący będzie stroną tego postępowania. Treść akt ....10 przeczy zarzutowi skarżącego jakoby PINB nie zajmował się w tym postępowaniu odległością budynku gospodarczego od działki skarżącego. Skarżący przyznał, że otrzymał decyzję wydaną w tej sprawie z dnia 14.09.2010 r. (k.27-29 akt sąd.). Ponadto w piśmie z dnia [....] .2010 r. (k. 133 -134 akt adm. o nr .....) - wbrew twierdzeniu skarżącego - organ, odnosząc się do zarzutu w zakresie usytuowania budynku mieszkalnego nr [....] , stwierdził, że w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku, przyłączy i szamba na działce nr [....] (znajdującej się na k. 71 ww. akt adm.) uprawniony geodeta w 2005 r. zamieścił klauzulę, że obiekt jest usytuowany zgodnie z projektem uzgodnionym w Z.U.D.P., co zostało potwierdzone także przez kierownika budowy. W ocenie Sądu treść przedłożonych akt administracyjnych oraz pism skierowanych przez PINB do skarżącego jednoznacznie wskazuje, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził ustalenia odnośnie wszystkich kwestii poruszonych przez D.K. w piśmie z dnia [....] 2009r., a następnie w sposób wyczerpujący poinformował skarżącego o dokonanych ustaleniach faktycznych i ich konsekwencjach prawnych. Nie można zatem zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności, ponieważ realizując swoje ustawowe zadania i w reakcji na sygnał ze strony skarżącego podjął czynności mające na celu ustalenie, czy nie doszło do naruszenia prawa budowlanego, a także poinformował skarżącego o wynikach swoich działań. Dlatego też przedmiotową skargę na bezczynność należało uznać za nieuzasadnioną i oddalić na podstawie art. 151 ppsa.