II SAB/Kr 85/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E.Ł. na bezczynność Starosty Oświęcimskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. E.Ł. drogą poczty elektronicznej zwróciła się w dniu 3 kwietnia 2013 r. do Starosty Oświęcimskiego o pisemne udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Powiatu Oświęcimskiego poprzez "udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1.w jaki sposób władze powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, "dewiackich", nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, "dewiackich", nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; 2.czy na terenie powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie to, czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, a jeśli tak, to wnoszę również o podanie, czego one konkretnie dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jaki jest zakres przedmiotowy tych projektów, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi." E.Ł. wniosła jednocześnie o dokonanie niezbędnych wyłączeń wynikających z właśoiwych przepisów o ochronie, informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Następnie E.Ł. w piśmie z 27 kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Oświęcimskiego domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 4 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz wymierzenia organowi grzywny w rozmiarze do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, jeśli organ nie przekaże Sądowi niniejszej skargi, odpowiedzi na tę skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Skarżąca podała, że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 18 kwietnia 2013 r., jednakże ani do tego dnia, ani do dnia sporządzenia skargi nie została jej doręczona pisemna odpowiedź. W odpowiedzi na skargę Starosta Oświęcimski wniósł o odrzucenie skargi, bądź też w razie przyjęcia jej do rozpoznania o jej oddalenie. Organ wskazał, że udzielił odpowiedzi w piśmie z 29 kwietnia 2013r, natomiast zwłoka w udzieleniu odpowiedzi wynikała z faktu, że jednostki podległe z opóźnieniem udzieliły organowi żądanych informacji. W załączonym piśmie z 29 kwietnia 2013 r. A.S. i-członek zarządu Powiatu Oświęcimskiego poinformował skarżącą, że zarówno w Starostwie Powiatowym w Oświęcimiu, jak i w podległych jednostkach organizacyjnych Powiatu Oświęcimskiego nie wprowadzono żadnych regulacji dotyczących kwestii zawartych we wniosku. W najbliższym czasie nie przewiduje się żadnych prac związanych z rozwiązaniem kwestii zawartych w pkt. 1 wniosku. W piśmie wskazano, że zwłoka w udzieleniu odpowiedzi spowodowana została koniecznością pozyskania niezbędnych informacji z jednostek organizacyjnych Powiatu Oświęcimskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozważania rozpocząć należy od przytoczenia uwag natury ogólnej. Na wstępie należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji puWicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie u.d.i.p - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w przepisie konstytucyjnym tj. w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel ma prawo uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i-.p. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04). U.d.i.p. w wąskim zakresie odsyła do przepisów k.p.a stanowiąc, że jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji i przy zastosowaniu przepisów k.p.a. Ustawa w przepisach art. 7 , art. 13 i art. 14 wskazuje na sposób udostępniania informacji publicznej oraz odmowę udostępnienia informacji, co może nastąpić w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Z ww. przepisów wynika, że z bezczynność organu czy szerzej podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej będzie miała miejsce, gdy organ zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, jednak jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Organ (podmiot zobowiązany) nie będzie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Powyższe oznacza, że bezczynność podmiotu w zakresie udzielenia informacji publicznej wymaga w pierwszym rzędzie stwierdzenia, że podmiot ten był zobowiązany przepisami prawa do wszczęcia postępowania i podjęcia w nim wymaganych prawem czynności, względnie wydania decyzji, a w następnej kolejności, że w ustawowo określonym terminie obowiązek ten nie został wykonany. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że E.Ł. w elektronicznym wniosku skierowanym do Starosty Oświęcimskiego w dniu 4 kwietnia 2013 (wniosek ten został wystany pocztą elektroniczną w dniu 3 kwietnia o godz. 22 .02) wniosła o udzielenie jej informacji czy na terenie jednostek podległych organom Powiatu Oświęcimskiego obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji odnosi się do kwestii poruszonych przez nią w punkcie 1 wniosku, a w przypadku gdy takie akty nie obowiązują, wnioskowała o poinformowanie czy w powiecie podejmowane są prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji. W przypadku gdyby takie prace były podejmowane wniosła o podanie czego one konkretnie dotyczą, jakie są ich założenia , kto jest odpowiedzialny za prace nad tymi projektami, jaki ich jest tekst i ewentualnie kiedy prace nad nimi zostaną ukończone. Należy podkreślić, że we wniosku w jego części oznaczonej jako punkt 1 określiła dokładnie kwestie, które jej zdaniem powinny stanowić przedmiot regulacji prawnej w formie prawa miejscowego tworzonego w powiecie celem zagwarantowania wskazanych w punkcie 1 prawidłowych zasad regulacji stosunków między państwem a Kościołem 5 innymi związkami wyznaniowymi. Jak wskazała w punkcie 1- szym prawo to powinno regulować sposób eksponowania symboli religijnych różnych wyznań w relacji z godłem państwa i w relacji pomiędzy symbolami różnych wyznań oraz sposób zapewniania przez jednostki samorządu powiatowego postulowane przez skarżącą reguły eksponowania tych symboli na terenie pomieszczeń publicznych zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez powiat, powiatu. Mając na uwadze przedmiotowy wniosek Skarżącej o udzielnie informacji publicznej dotyczący obowiązywania aktów prawa miejscowego stanowiących o sposobie umieszczania symboli religijnych w budynkach bezpośrednio lub pośrednio zarządzanych przez jednostki organizacyjne samorządu powiatowego, jak również podejmowania w tym zakresie prac legislacyjnych, ze wskazaniem ewentualnego zaawansowania tych prac należy wskazać, że mają one walor informacji publicznej, co zobowiązuje Starostę Oświęcimskiego do jej udzielenia. Nadto należy podkreślić, że oprócz ww. art. 1 u.d.i.p. , którego treść uzasadnia przyjęcie że żądanie E.Ł. dotyczyło informacji publicznej, uzasadnia to także treść art. 6 ust. pkt 1 i i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce działania i organizacji organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym informacje o zamierzeniach działań władzy i projektowaniu aktów normatywnych por. wyrok NSA z 30. 10. 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, postanowienie WSA w Olsztynie, sygn.. akt II SA SAB/OI. 53/13). Odnosząc się do zarzutu bezczynności Starosty Oświęcimskiego należy wskazać, że jak z wynika przedłożonych sądowi dokumentów administracyjnych Starosta Oświęcimski po otrzymaniu przedmiotowego wniosku pismem z 29 kwietnia 2013 r. (wysłanym w dniu 30 kwietnia 2013 r. ) poinformował E.Ł. , że zarówno w Starostwie Powiatowym jak podległych mu jednostkach organizacyjnych nie wprowadzono żadnych regulacji dotyczących kwestii zawartych we wniosku i w najbliższym czasie nie przewiduje się prac związanych z rozwiązaniem tych kwestii. W piśmie tym organ wyjaśnił, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi wiązało się z koniecznością pozyskania przez organ niezbędnych informacji w tym zakresie od podległych jednostek organizacyjnych. Konkludując należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie informacja publiczna została Skarżącej udzielona jednak z naruszeniem terminu ustalonego w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. , zgodnie z którym udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponieważ wniosek został złożony w dniu 4 kwietnia 2013 r. , a informacja została skierowana do Skarżącej po upływie 14 dni przewidzianych na jej udzielnie należy stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynność, przy czym mając na względzie, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi było stosunkowo niewielkie i wyniosło 12 dni, w ocenie sądu stwierdzona bezczynność nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Nadto trzeba zważyć, że jakkolwiek skarga E.Ł. została złożona w dniu 28 kwietnia 2013 r., a zatem w okresie gdy Starosta Oświęcimski pozostawał w bezczynności to w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie organ nie pozostawał już w bezczynności. Tym samym na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne co do skarżonej bezczynności Starosty Oświęcimskiego stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się z innych przyczyn ( niż określone w pkt 2 i 3 ) bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie "orzekania. A zatem Sąd w niniejszej sprawie był zobligowany uwzględnić fakt, że w dniu 30 kwietnia Starosta Oświęcimski udzielił żądanej informacji publicznej E.Ł. . Umorzenie postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012r., sygn. akt H OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, póz. 7). Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie w punkcie l sentencji orzeczono na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.