II SAB/Kr 88/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem skarżącej z dnia 23 listopada 2009 r. Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia budowlanego, niezgodnych z rozwiązaniami w dokumentacji projektowej budowlanej, wbrew przepisom prawa technicznego budowlanego oraz bez nadzoru uprawnionego kierownika budowy, robót budowlanych: budynku mieszkalnego, szamba i inne, na działce o numerze w ewidencyjnym "1", położonej w miejscowości B., w sposób i w stopniu negatywnie oddziaływujących obecnie i w przyszłości dla przyszłej zabudowy działki skarżącej o numerze w ewidencji gruntów "2" w B., położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z nielegalnie prowadzonymi budowami na działce nr "1". W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 22 maja 2009 r. Starosta [...] wydał inwestorowi R. R. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, szamba, muru oporowego, placu i podjazdu utwardzonego na działce w B. o numerze ewidencyjnym "1" po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym skarżąca uczestniczyła na prawach strony, jako że jej działka nr "2" uznana została za obszar oddziaływania obiektów objętych ww. pozwoleniem budowlanym. Ze względu na przebieg robót budowlanych, a więc prowadzenia ich wbrew warunkom pozwolenia budowlanego z 22 maja 2009 r., skarżąca w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. zawarła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnych prac budowlanych wykonanych na dz. nr "1" i wydanie decyzji administracyjnej ad meritum (art. 104 k.p.a.), nakazującej doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe pismo zostało potraktowane przez organ jako skarga rozpatrywana w trybie skarg w Dziale VIII k.p.a., na która udzielono odpowiedzi pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. Wobec powyższego skarżąca pismem z dnia 5 lutego 2010 r. złożyła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na bezczynność organu I instancji. Skarżąca podała, iż organ nadrzędny w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącą, iż w sprawie nie zachodzi stan bezczynności organu I instancji, gdyż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 grudnia 2009 r. jest decyzją administracyjną, a zatem zażalenie strony zostało potraktowane przez organ nadrzędny jako odwołanie skarżącej od tej decyzji. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze sposobem, w jaki organy załatwiły jej sprawę wbrew jej woli zmieniając charakter jej pism. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wniósł o jej oddalenie. Organ podał, iż pismem z dnia 2 października 2009 r. skarżąca wniosła o "skontrolowanie budowy na działce nr "1" położonej w B., będącej własnością R. R. i S. R.", podając iż w następstwie prowadzonej budowy, mogło dojść do zmiany stosunków wodnych oraz nieprawidłowości w przebiegu przedsięwzięcia budowlanego - przy czym skarżąca nie określiła na czym powyższe nieprawidłowości polegają. Zawiadomieniem z dnia 9 listopada 2009 r. organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] października 2009 r. na działce nr "1" położonej w miejscowości B., odniósł się do zarzutów skarżącej informując, iż w chwili obecnej mając na uwadze stan zaawansowania robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego nie może jednoznacznie rozstrzygnąć na tym etapie postępowania skargowego czy nadsypanie i niwelacja gruntu na terenie przedmiotowej działki mają charakter trwały, a co za tym idzie czy stanowią one istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ podał, iż w dniu 23 listopada 2009 r. skarżąca wniosła podanie o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnych prac budowlanych na działce nr "1" i wydanie decyzji administracyjnej ad meritum (art. 104 kpa), nakazującej doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. poinformował skarżącą, iż zarzuty podniesione w podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego, będące tożsame z zarzutami zawartymi w skardze z dnia 2 października 2009 r., zostały rozpatrzone w trakcie postępowania skargowego zakończonego zawiadomieniem z dnia 9 listopada 2009 r., znak: [...], którym uznano skargę J. K. za bezzasadną. Wszczęcie zatem i prowadzenie postępowania administracyjnego, w świetle ustaleń protokołu kontroli z dnia [...] października 2009 r., pomimo braku przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i nieuzasadnione, co w konsekwencji prowadziłoby do umorzenia tegoż postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wskazał, iż pomimo podjęcia przez niego działań J. K. pismem z dnia 5 lutego 2010 r. złożyła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. Pismem z dnia 10 marca 2010 roku, znak: [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uznał za decyzję administracyjną pismo organu z dnia 30 grudnia 2009 r., wobec czego pismo z dnia 5 lutego 2010 r. zostało potraktowane za odwołanie w sprawie, wniesione z naruszeniem art. 129 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższymi działaniami organów nadzoru budowlanego skarżąca skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. pismo z dnia 26 marca 2010 r. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie sprawy nakreślonej we wniosku z 23 listopada 2009 r., a następnie skargę, w oparciu o art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na bezczynność organu. Organ podniósł, iż niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Organ podniósł, iż w sprawie została wydana decyzja merytoryczna (pismo z dnia 30 grudnia 2009 r.), co potwierdza treść pisma organu II instancji z dnia 10 marca 2010 r. Wydanie kolejnej decyzji, o co wnosiła skarżąca doprowadziłoby do powstania sytuacji, w której w obrocie prawnym znalazłyby się dwie decyzje administracyjne w tej samej sprawie. Zdaniem organu nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie, iż organy nadzoru budowlanego pozbawiły skarżącą prawa do załatwienia sprawy, pozbawiając ją prawa do kontroli w toku instancji załatwiając sprawę na podstawie działu VIII k.p.a. Zgodnie z treścią art. 239 k.p.a. skarżący ma prawo do ponowienia swojej skargi dając wyraz niezadowolenia z jej załatwienia, a więc nie można uznać, iż zawiadomienie będące formą odpowiedzi na skargę zamyka skarżącym możliwość kontroli działania organu. Ponadto skarżącym przysługuje prawo do zażalenia do organu administracji publicznej wyższego szczebla, z której to możliwości skarżąca skorzystała, w następstwie czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, iż organ I instancji wydał decyzję administracyjną w dniu 30 grudnia 2009 r., a więc rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Pismo J. K. z dnia 23 listopada 2009 r. zatytułowane "podanie o wszczęcie postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych budynku mieszkalnego i szamba na działce nr ew. "1" w miejscowości B.", w którym podnosi ona, iż roboty wykonywane na działce objętej inwestycją są prowadzone niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i domaga się wydania decyzji administracyjnej nakazującej inwestorom doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ma charakter wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zgodności z prawem inwestycji realizowanej na podstawie tego pozwolenia. Wniosek skarżącej dotyczy bowiem niewątpliwie sprawy administracyjnej, a zatem jako taki powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Podnieść należy, że mimo iż treść przedmiotowego wniosku nie budzi wątpliwości, to jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, niepubl.). W kwestii interpretacji pism składanych w postępowaniu administracyjnym doktryna w oparciu o wykładnię art. 63 k.p.a. – zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych - posługuje się kryterium ograniczonego formalizmu, podnosząc je nawet do rangi zasady ograniczonego formalizmu (zob.: J. Borkowski w: J. Borkowski (red.), J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 150, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 313. Zob. też wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., V SA 552/01, niepubl.) korespondującej z ugruntowaną w europejskiej kulturze zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04, publ.: OTK-A 2005, nr 1, poz. 9). Z zasady ograniczonego formalizmu wynika więc niewątpliwie, że żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a w dalszej kolejności uzasadnione są wnioski, iż sprecyzowanie budzącego wątpliwości stanowiska podmiotu składającego pismo należy do tego podmiotu, a nie do organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, publ.: ONSA z 1990 r., nr 2-3, poz. 47). Nawet fakt, gdy wnioskodawca nie wskazuje wprost, iż wnosi o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej nie może przesądzać o niedopuszczalności drogi administracyjnej. Tym bardziej nie może mieć to miejsca, gdy wnioskodawczyni – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – wyraźnie domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego z powołaniem stosownych przepisów k.p.a. Przyjęta w polskim porządku prawnym tzw. subiektywna koncepcja strony postępowania nakazuje organowi administracji rozpoznanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i ocenę, czy pochodzi on podmiotu spełniającego przesłanki wskazane w art. 28 k.p.a. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy sprawy administracyjnej jego złożenie przez osobę mającą zdolność procesową powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania organ zobowiązany jest zbadać legitymację procesową wnioskodawcy i w sytuacji stwierdzenia braku tej legitymacji wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie (zob.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż na skutek wniosku J. K. z dnia 23 listopada 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz postępowanie w sprawie zgodności z prawem inwestycji realizowanej na podstawie tego pozwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien rozpoznać wniosek w zakresie swojej właściwości i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną bądź procesową, w zależności od wyniku ustaleń poczynionych w postępowaniu) kończącą postępowanie, a w zakresie, w którym nie jest właściwy do rozpoznania wniosku powinien wydać stosowne postanowienie w trybie art. 66 § 1 k.p.a. Z zebranej w aktach dokumentacji wynika natomiast, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie kończąc postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej naruszył terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Postępowanie w sprawie z opisanego wyżej wniosku skarżącej do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zostało zakończone w sposób przewidziany prawem. Skarżąca do dnia rozprawy nie otrzymała żadnego aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu wszczętym na skutek jej wniosku z dnia 23 listopada 2009 r. Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zależy natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9 czerwca 1999 r., I SAB 41/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, publ. OSP z 2000 r., nr 6, poz. 87). W odniesieniu do prezentowanego przez organ stanowiska w kwestii oceny pisma z dnia 30 grudnia 2009 r. informującego stronę o stanowisku organu, należy podkreślić że domniemanie formy decyzji administracyjnej jest instytucją, która w założeniu ma służyć ochronie adresatów działań administracji. Niedopuszczalne byłoby sanowanie przez organ własnych uchybień polegających na swego rodzaju ucieczce od formy decyzji administracyjnych poprzez odwoływanie się do konstrukcji prawnych służących ochronie adresatów działań administracji. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. jest uzasadniony, bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte i niezakończone żadną decyzją. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania w określonym terminie 30 dni aktu administracyjnego w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 23 listopada 2009 r.