II SAB/Kr 88/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z.S. , E.K. , T.D. i A.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania w terminie 30-stu dni aktu w sprawie wszczętej żądaniem skarżącej Z.S. z dnia 24 maja 2011 r.; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącej Z.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 maja 2011 r. Z.S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową "Radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr 1 położonej w miejscowości R". W uzasadnieniu swojego żądania Z.S. podała, że przeprowadzone dotychczas w związku ze wskazaną wyżej inwestycją postępowania administracyjne i sądowe doprowadziły do prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminny R. nr [...] z dnia [...].01.2001 r. w sprawie zezwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej, gdyż decyzja ta wydana była z rażącym naruszeniem prawa. Nieważność tej decyzji stwierdzona została decyzją Wojewody z dnia [...].10.2006 r. Z.S. podkreśliła, że z otrzymanego od Wojewody pisma z dnia 8.06.2009 r. (znak: [...] ) wynika, że dotychczasowe postępowania przeprowadzone w tej sprawie dają podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorowego w trybie art. 50, 51 59, 59a, 59c-59g, art. 83 ust. l, art. 84 ust. l pkt l i art. 84a Prawa budowlanego, w sprawie doprowadzenia do stanu zgodności z prawem lub do rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej. Prowadzenie tego postępowania wynika z faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Z.S. wskazała, że przedmiotowa stacja telefonii komórkowej została zamontowana wśród budynków mieszkalnych, co powoduje, iż szkodliwe promieniowanie oddziałuje negatywnie na mieszkańców. Ustosunkowując się do żądań zawartych w przedmiotowym piśmie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej organ ten powoływany jest jako PINB w G. ) pismem z dnia 6.06.2011 r. (znak: [...] podał, że postępowanie administracyjne w sprawie radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] wybudowanej na działce nr 1 w miejscowości R. zostało zakończone decyzją PINB w G. z dnia [...] .03.2008 r. (znak: [...]), którą umorzono postępowanie administracyjne w tej sprawie. PINB w G. powołując treść art. 235 kpa wskazał, że przepis ten przewiduje możliwość wdrożenia nadzwyczajnego trybu postępowania, w sytuacji gdy w danej sprawie zapadła już decyzja ostateczna. Dodatkowo organ poinformował Z.S. o treści art. 145 kpa 148 kpa oraz art. 156 i art. 157 kpa. Nadto wyjaśnił, że w załatwieniu przedmiotowego wniosku Z.S. nie będą miały zastosowania przepisy art. 154 i 155 kpa dotyczące uchylenia lub zmiany decyzji albowiem regulacje te odnoszą się do decyzji prawidłowych, pozbawionych wad kwalifikowanych. Dodał także, iż wg posiadanych informacji Z.S. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności przywołanej na wstępie decyzji PINB w G. z dnia [...].03.2008 r. Organ podkreślił, że przepisy kpa nie regulują kwestii zbiegu nadzwyczajnych trybów weryfikacji wadliwych decyzji, zatem wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Jednak wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania należy podać przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 §1 kpa oraz wskazać i udowodnić termin, w którym wnioskodawca dowiedział się o zaistnieniu tej przesłanki. Dopiero sprecyzowanie żądania w sposób wyżej wskazany, zdaniem organu, będzie stanowić podstawę do podjęcia czynności. Z.S. pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. – [...] ". W aktach sprawy nie ma jednak powyższego pisma. Fakt jego złożenia wynika z odpowiedzi na to pismo, udzielonej Z.S. . W odpowiedzi tej organ podał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw prawnych do rozpoznania "skargi*" w oparciu o art. 37 kpa, normujący kwestię weryfikacji terminowości działania PINB w G. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że istotą wystąpienia skarżącej Z.S. jest skarga na bezczynność PINB w sprawie radioliniowej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr 1 w miejscowości R. , pomimo stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tej stacji. Organ podkreślił, że uprzednio już zwracał uwagę Z.S. na okoliczności faktyczno-prawne tej sprawy tj. m.in. na fakt ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...].02.2001 r. (znak: [...] - decyzja Wojewody z dnia [...] .10.2006 r. (znak: [...]) utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2007 r. (znak: [...]). Okoliczności prawne związane ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę są równoznaczne z koniecznością przeprowadzenia w sprawie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Takie postępowanie PINB w G. przeprowadził i zostało ono zakończone decyzją z dnia [...].03.2008 r. o umorzeniu postępowania (znak: [...]). Wobec powyższego, PINB w G. wydając w sprawie decyzję wyczerpał możliwość ponownego orzekania w tej samej sprawie. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja orzekająca, iż w sprawie brak jest podstaw do dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania i akt ten korzysta z zasady trwałości decyzji ostatecznych. Organ wyjaśnił, że z powyższego powodu PINB w G. związany jest własną decyzją i nie może podejmować dalszych działań w tej sprawie. Ponowne wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją stanowi kwalifikowaną wadę skutkującą nieważnością tak ponownie wydanej decyzji. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że stan braku możliwości podejmowania działań żądanych przez Z.S. , będzie się utrzymywał do czasu ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w G. z dnia [...].03.2008 r. (znak: [...]). Z uwagi na powyższe okoliczności niemożliwe jest także rozpoznanie zażalenia na "bezczynność" PINB w G. , bowiem organ ten nie jest w trakcie postępowania orzekającego i nie może podejmować działań zgodnych z żądaniem skarżącej. Powyższego zapatrywania, zdaniem organu, nie zmienia okoliczność, że z wniosku skarżącej Z.S. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...].03.2008 r. (znak: [...], które prowadzone jest pod sygnaturą [...] Postępowanie to jest niezakończone i nie wywiera wpływu na procedowanie przez PINB. Sam zaś fakt prowadzenia tego postępowania umożliwia stronom składanie w jego toku «wyjaśnień i żądań. Niezależnie od powyższych wyjaśnień organ podkreślił, że pismo skarżącej z dnia 24.05.2011 r. wobec nieudzielenia przez nią odpowiedzi, zasadnie organ pozostawił bez rozpoznania. Fakt zaś pozostawienia pisma skarżącej bez rozpoznania, eliminuje możliwość skutecznego skarżenia bezczynności organu w jego załatwieniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że jeżeli strona pomimo skutecznego wezwania zawierającego rygor pozostawienia podania bez rozpoznania, nie czyni zadość wezwaniu, to jest to równoznaczne z akceptacją przez nią konsekwencji braku doprecyzowania pisma. Skoro pismo z dnia 24.05.2011 r. pozostało bez rozpoznania, to nie otwierało terminu do załatwienia sprawy w nim podnoszonej i brak było podstaw do podejmowania działań celem ustalenia czy zostało ono załatwione w kodeksowym terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wniosła Z.S. , działając także imieniem córek E.K. , T.D. oraz A.W. . Podniosła, że w sprawie tej toczyło się postępowanie sądowe i administracyjne stwierdzające nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...].01.2001 r. Mimo jednak tej okoliczności nie doszło do demontażu spornych anten telefonii komórkowej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że prowadził wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie radioliniowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] usytuowanej na działce nr 1 w miejscowości R. Podstawą podjętych działań był fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...].02.2001 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że nie zachodzą przesłanki do nałożenia w trybie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych związanych z budową stacji bazowej w celu jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego, PINB w G. decyzją z dnia [...].03.2008 r. (znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta jest ostateczna od dnia 2.04.2008 r. Organ podniósł, że Z.S. nie była stroną prowadzonego przez PINB w G. postępowania zakończonego powyższą decyzją z dnia [...].03.2008 r. Następnie organ streścił korespondencję wymienianą z Z.S. dotyczącą spornych urządzeń stacji bazowej telefonii cyfrowej znajdujących się na działce nr 1 w R. , która to korespondencja miała miejsce od 29 maja 2009 r. do dnia 24 maja 2011 r. tj. do wniosku będącego obecnie przedmiotem skargi na bezczynność. Każde ze składanych przez Z.S. pism było przez organ administracji pozostawiane bez rozpoznania, a to wobec nie wskazania przez Z.S. nadzwyczajnego trybu w jakim żąda weryfikacji ostatecznej decyzji PINB w G. . Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej z dnia 24.05.2011 r. organ ponownie wskazał, że orzeczenie nakazu rozbiórki, w zwyczajnym trybie postępowania nie jest możliwe, z uwagi na fakt, iż w sprawie tej została już wydana ostateczna decyzja. Sposób zaś postępowania w takiej sprawie uregulowany jest w art. 235 kpa. W oparciu o powyższy przepis organ wielokrotnie wzywał skarżącą do sprecyzowania żądania, gdyż ma to istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania i normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § l k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3 powołanego przepisu). Zgodnie natomiast z art. 61a ust. l kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa wyżej, służy zażalenie. Nadto, art. 104 § l kpa stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § l kpa). Z treści skargi Z.S. oraz przekazanych sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła do PINB w G. szereg pism, w których formułowała żądanie podjęcia przez organ nadzoru budowlanego określonych czynności, względnie wydania stosownych orzeczeń w przedmiocie radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr 1 położonej w miejscowości R . Reakcją organu na powyższe pisma było wzywanie skarżącej, z powołaniem przepisu art. 235 kpa, do sprecyzowania swojego żądania, poprzez wskazanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, którego wdrożenia żąda, a to wobec faktu, iż sprawa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 1 w R. została już ostatecznie załatwiona decyzją PINB w G. z dnia [...].03.2008 r. (znak: [...]). Decyzją tą umorzono postępowanie administracyjne w tej sprawie. Pisma skarżącej, organ nadzoru budowlanego pozostawiał bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia przez nią wniosku, zgodnie z uprzednim wezwaniem. Powyższe stanowisko i postępowanie organu administracji nie jest trafne i nie znajduje uzasadnienia w realiach rozpoznawanej sprawy. Mając na uwadze bowiem treść art. 61 § l kpa, zgodnie z którym żądanie skierowane do organu wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie już z momentem doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej, należy przyjąć, iż obowiązkiem organu w mniejszej sprawie była ocena złożonego przez skarżącą pisma (wniosku) i, w zależności od przyjętej oceny i ustaleń, wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Przepisy kpa przewidują w rym zakresie, iż sprawę administracyjną załatwia się, co do zasady, poprzez wydanie decyzji, która rozstrzyga tę sprawę co do jej istoty w całości lub części lub w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli zaś postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § l kpa). Dodatkowo należy podkreślić, iż będący przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność wniosek skarżącej Z.S. pochodzi z dnia 24 maja 2011 r. Tymczasem, z dniem 11 kwietnia 2011 r. wszedł w życie powołany wyżej przepis art. 61a kpa (dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2011 r. Nr 6, póz. 18), który w ustępie l nakazuje, by w sytuacji, gdy skierowane do organu administracji żądanie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w powyższym przedmiocie może zostać skontrolowane w administracyjnym toku instancji albowiem zgodnie z § 2 art. 61 a kpa - na takie postanowienie służy zażalenie. W przedstawionym kontekście nie jest więc uzasadnione stanowisko organu, iż podstawą prawną załatwienia sprawy zainicjowanej pismem skarżącej z dnia 24.05.2011 r. jest przepis art. 235 kpa. Przepis ten stanowi, że skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści zażądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § l zdanie drugie. Podkreślenia wymaga, iż powołany art. 235 kpa znajduje się w Dziale VIII Rozdziale 2 kpa dotyczącym "Skarg". Skarga jest prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego (...). Skarga jest równocześnie traktowana jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostkowym lub publicznym (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Uwaga l do art. 227; Warszawa 2011 r.). W niniejszej sprawie nie było podstaw do traktowania pisma skarżącej z dnia 24 maja 2011 r. za skargę w powyżej wskazanym rozumieniu. Wniosek skarżącej Z.S. jednoznacznie bowiem wskazywał, że żąda ona od PINB w G. wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr 1 położonej w miejscowości R. . Na uzasadnienie swojego wniosku Z.S. powołała przepisy prawa budowlanego, w oparciu o które sprawa zainicjowana jej wnioskiem winna była zostać, jej zdaniem, załatwiona. W tych okolicznościach nie istniała więc potrzeba i celowość, by dodatkowo wzywać skarżącą o doprecyzowanie jej wniosku (żądania), lecz wniosek ten należało rozpoznać stosując, w zależności od poczynionych ustaleń - któryś z powołanych powyżej przepisów (art. 61, art. 61 a, art. 104 kpa lub art. 105 § l kpa). Ograniczenie się organu administracji do wskazania skarżącej treści art. 235 kpa, i wzywanie jej o doprecyzowanie złożonego wniosku, nie znajdowało więc należytych podstaw w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. Wobec powyższego skargę uznać należało za uzasadnioną i orzec jak w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a). Sąd uznając, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - orzekł jak w pkt II sentencji, na podstawie art. 149 § l zd. 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji).