II SAB/Kr 90/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Ewa Rynczak NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi J. B. i W. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem J. B. i W. B. z dnia 10 listopada 2010 r. II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżących J. B. i W. B. kwotę 270/ dwieście siedemdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 10 listopada 2010r. J.B. i W.B. wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wybudowania studni głębinowej na działce nr 1 w K. , która jest własnością B. i A.S. oraz podjęcie przez organ przewidzianych prawem działań, wskazując na naruszenie przepisów prawa określających warunki i odległości dla budowy studni dostarczających wodę przeznaczoną do spożycia. W związku z nieudzieleniem przez organ odpowiedzi, J. i W.B. skierowali dnia 28 stycznia 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. kolejne pismo, w którym wezwali do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 10 listopada 2010r. wskazując, że termin udzielenia odpowiedzi przez organ minął 16 grudnia 2010r., a następnie dnia 18 marca 2011r. złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając organowi nieudzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 10 listopada 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o złożenie wyjaśnień na wniesione zarzuty wraz ze szczegółową relacją z podjętych w sprawie działań i uwierzytelnionymi kopiami udzielonych odpowiedzi oraz wyznaczył miesięczny termin na załatwienie wniosku od dnia otrzymania żądanych przez siebie dokumentów, a w zawiadomieniu z dnia 27 czerwca 2011r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował W. i J.B. , że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznaje za bezzasadną skargę z dnia 18 marca 2011r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z nieprzeprowadzeniem kontroli studni głębinowej na działce nr 1 w K. W i J.B. , zwani dalej skarżącymi, pismem z dnia 30 czerwca 2011r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. bowiem w dalszym ciągu brak jest rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ziściły się bowiem wszystkie formalnoprawne przesłanki określające stan bezczynności organu administracji publicznej. Na wstępie należy zauważyć, że stroną postępowania administracyjnego zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem wybudowanie na graniczącej z działką skarżących działce nr 1 w K. studni głębinowej może oddziaływać na sferę prawną skarżących w sposób, który uzasadnia istnienie po ich stronie interesu prawnego (np. poprzez ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich działki). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. II OSK 584/11) należy stwierdzić, iż jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie skarżący w piśmie z dnia 10 listopada 2010r., w którym domagali się kontroli wybudowania studni głębinowej na działce będącej przedmiotem własności B. i A.S. , dążyli do zainicjowania postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. Należy zauważyć, że zaistnienie przesłanek ustawowych wszczęcia postępowania oznacza dla organu aktualizację uprawnienia, ale i obowiązku wszczęcia oraz prowadzenia postępowania w danej sprawie, a załatwianie sprawy następuje co do zasady przez wydanie decyzji. Przepisy postępowania wyznaczają terminy, w których takie załatwienie sprawy przez organ powinno nastąpić. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Określenie "bez zbędnej zwłoki" oznacza, że sprawy te powinny być załatwione tak szybko, jak to możliwe. W terminie tym powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone przez organ w oparciu o dowody przedstawione przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane organowi z urzędu albo możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi organ rozporządza. Z kolei jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 kpa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący, przed złożeniem skargi do Sądu, wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 18 marca 2011r. zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. sprawy dotyczącej ich wniosku złożonego w dniu 10 listopada 2010 roku. Konsekwencją powyższego zażalenia było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2011r. oraz zawiadomienie z dnia 27 czerwca 2011r., w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił skarżących, że nie ustalił bezczynności po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , ze względu na podjęcie przez Powiatowego Inspektora działań polegających na dwukrotnym wyznaczeniu terminu czynności kontrolnych na działce będącej własnością B. i A.S. oraz wszczęciu postępowania z art. 88 k.p.a. w związku z nieuzasadnionym niestawiennictwem zawiadomionych o kontroli. Jedynym uchybieniem, jakie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł w działaniach Powiatowego Inspektora w Z. , było niepowiadamianie skarżących o podejmowanych w związku z prowadzonym postępowaniem działaniach. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność skargi, albowiem stan bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., nie został usunięty do momentu wyrokowania o skardze na bezczynność. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998r. w sprawie sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyroki NSA z 19 lutego 1999r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Istotnym jest, iż okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zaakcentować, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w kontrolowanym postępowaniu nie dotrzymał terminów załatwiania sprawy wynikających z przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Nie zrealizował również obowiązku informowania strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach takiego stanu oraz nie wyznaczył nowego terminu załatwienia przez siebie sprawy. Od momentu złożenia wniosku skarżących (10 listopada 2010r.) do dnia wniesienia skargi na bezczynność (30 czerwca 2011r.) organ I instancji podjął jedynie dwukrotną próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych na działce, na której wybudowana została studnia będąca przedmiotem wniosku skarżących, przy czym należy podkreślić, że czynności te podjął dopiero w kwietniu 2011r., już po złożeniu przez skarżących zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc prawie pięć miesięcy (!) po wniesieniu pierwszego pisma do tego organu przez skarżących. Działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie przyczyniły się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nie doprowadziły do wydania przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Organ nie może zatem zwolnić się z podniesionego przez skarżących zarzutu bezczynności. Przedmiot sprawy nie jest skomplikowany – należy ustalić położenie studni na działce nr 1 w K. względem jej granic (co nie należy do zbyt trudnych czynności) i w konfrontacji z obowiązującym prawem wydać stosowny akt. Tymczasem organ przez prawie pięć miesięcy nie podjął żadnych czynności, a te które później podjął okazały się nieefektywne. Co więcej z akt sprawy przesłanych Sądowi wynika, że po drugiej nieskutecznej próbie wejścia na teren działki nr 1 w K. w celu dokonania oględzin i pomiarów organ nie podejmował kolejnych. Tymczasem takie oględziny, jeżeli jest to niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy powinny być wyznaczone niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżących, a następnie natychmiast po każdej bezskutecznej próbie należało wyznaczyć kolejny termin dla dokonania tej czynności. Zatem do dnia orzekania przez sąd takich prób przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji powinno być przynajmniej 10 (przyjmując, że zawiadomienie o dacie przeprowadzenia czynności jest wysyłane z czterotygodniowym wyprzedzeniem). W niniejszej sprawie uczyniono tylko dwie takie próby, a po drugiej z nich nie podjęto dalszych. Nadto tylko po drugiej z nich wprowadzono sankcje i to dopiero w lipcu 2011r., a więc dwa miesiące nieudanej próbie przeprowadzenia w dniu 6.05.2011r. czynności kontrolnych na działce nr 1 w K. Do powyższych zarzutów w stosunku do PINB w Z. dodać należy, również ten, na który wskazał WINB w K. w swoim postanowieniu z dnia [...].06.2011r. tj. o nieinformowaniu wnioskodawców o podjętych działaniach, wyznaczonych przez organ czynnościach oraz przesunięciu terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 w zw. z art.35 k.p.a. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Wykazana w sprawie opieszałość a wręcz arogancja organu wprost naruszają art.8 k.p.a. i wyrażona w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 10 listopada 2010r. i na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin 30 dni do wydania aktu administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 6