II SAB/Kr 90/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M.I. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wniosku z daty 7 września 2010 r. dotyczącego samowoli budowlanej postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowe, 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M.I. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 lutego 2012r. M.I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki "w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu w lokalu nr [...] w budynku nr [...] w K. ścianki działowej wraz z otworem okiennym w miejsce istniejącego wcześniej otworu drzwiowego." W skardze M.I. działający przez pełnomocnika Ł.S. zarzucał organowi bezczynność w załatwieniu jego wniosku zawartym w piśmie z 7.09.2010r., a dotychczasowa wymiana korespondencji wskazuje na to, że organ nie zamierza zająć się sprawą. Podał nadto, że w dniu 2 grudnia 2011r. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność organu I instancji. Pismem z dnia 24 lutego 2012r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. uznał zażalenie M.I. z dnia 2 grudnia 2011r. dotyczącą bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w swoich pismach z dnia 20.10.2010r., 10.02.2011r. udzielił odpowiedzi skarżącemu na pismo z 7.09.2010r. i następne z 15.11.2010r. A kolejne pismo skarżącego z 2.08.2011r., pozostawił bez rozpoznania czyniąc odpowiednią adnotację w aktach sprawy – bez zawiadamiania M.I. na podstawie art.239 § 1 k.p.a. Wobec zmiany stanu prawnego z dniem 11.04.2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał w dniu 27 .04.2012r. postanowienie znak: [...] na podstawie art.61a k.p.a., którym odmówił M.I. wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta - w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w przypadkach: niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt4); pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52§ 2 p.p.s.a.) . Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Od zasady wdrożenia trybu przesądowego istnieją nieliczne wyjątki, które nie dotyczą niniejszej sprawy. Zgodnie art. 149 p.p.s.a : § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca wprowadza jednoznacznie rozróżnienie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym wybór przedmiotu zaskarżenia należy do podmiotu inicjującego postępowanie sądowadministracyjne. Tylko w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzą przesłanki do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również ewentualnego stosowania sankcji z art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu, stąd poniższe wywody dotyczą tej właśnie sytuacji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści zastępując je w orzekaniu. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Specyficzna sytuacja ma miejsce wówczas, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. W przypadku wydania decyzji, czy zaskarżalnego w toku instancji postanowienia o charakterze materialnoprawnym organ w dacie orzekania nie pozostaje w bezczynności, przy czym o prawidłowości takiego aktu nie można orzekać w ramach skargi na bezczynność. W sytuacji wydania aktu administracyjnego nie istnieje już jednak przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. (tak zachowująca nadal aktualność uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63, Prok.i Pr.-wkł. 2009/6/62, oraz w niej powołane i późniejsze orzecznictwo). Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez M.I. przed wniesieniem skargi trybu przesądowego, skoro złożył on 2 grudnia 2011r. pismo do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , które z uwagi na treść oraz całokształt okoliczności należy uznać za zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. i tak też było zatytułowane. Należy się zgodzić, ze stroną skarżącą, że pisma M.I. dotyczyły z uwagi na ich treść sprawy ewentualnej samowoli budowlanej, do rozpoznania której właściwe są organy nadzoru budowlanego, a to w związku z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.- dalej w skrócie Pb). Już choćby z faktu, iż M.I. jest właścicielem lokalu nr [...] w K. (a przynajmniej powołuje się na tę okoliczność) i jako właściciel mieszkania sprzeciwia się robotom budowlanym polegającym na częściowym wykonaniu ścianki działowej w tym mieszkaniu (częściowe zamurowanie otworu drzwiowego w pokoju i wstawieniu okna w wykonanym otworze okiennym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądów doktryny i orzecznictwa powołanych w odpowiedzi na skargę, w myśl których postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanej (art. 48 – 52 Pb), wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony. I tak, zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczeniem jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione w każdym przypadku, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 Pb, w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi nie można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie ogólne normy jeżeli dają kompetencję do działania z urzędu, nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej cytowanej zasady. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem - " lub " -dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Zważyć należy dalej, że stosownie do art. 61a k.p.a. : § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Uwzględniając tę regulację nie można nie dostrzegać, że prezentowane w odpowiedzi na skargę podejście w sprawach samowoli budowlanej, przy którym tak kwalifikacja trybu rozpoznawania pism do postępowania skargowego, jak założenie, że takie postępowanie może zostać wszczętej jedynie z urzędu, nie tylko skutkuje ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym co po zmianach przepisów wynika choćby z art. 61a k.p.a. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie, zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego. Należy bowiem zgodzić się z poglądami orzecznictwa powołanymi w odpowiedzi na skargę, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Dlatego należy podnieść, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego. Problemu tego nie rozwiązuje w pełni wprowadzenie przepisu art. 61a k.p.a., który umożliwia kontrolę sądowoadministracyjną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych albo innych uzasadnionych przyczyn. Gdyby nawet próbować wywodzić, że w sprawach z zakresu samowoli budowlanej, jeżeli podanie składa określony podmiot, a zdaniem organu postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu i z tego powodu odmawia jego wszczęcia na wniosek – a więc z innych przyczyn, to nadal poza kontrolą sadowoadministracyjną pozostaje bezczynność organów w sferze, w która dotyka bezpośrednio konkretnego interesu prawnego określonych podmiotów. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględniając materiał zgromadzony w przedstawionych aktach administracyjnych trzeba zauważyć, że wbrew odmiennym wskazaniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie można uznać, że treść pisma M.I. z dnia 7 września 2010r. (nienazwanego skargą, ani wnioskiem, w którym nie powołano podstaw procesowych) bez dalszych ustaleń upoważniała do nadania mu biegu w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Nie wynika z niego w sposób oczywisty, że wyżej wymieniony działa wyłącznie w interesie publicznym, zaś jak już sygnalizowano, szereg twierdzeń skarżącego naprowadza, że zgłaszając ewentualna samowolę budowlaną, której się sprzeciwia ma on w tym interes prawny. Przekracza kognicję w sprawie niniejszej czynienie ustaleń, czy rzeczywiście w niniejszej sprawie miała miejsce samowola budowlana i czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w takiej sprawie. Częściowo kwestie te mogą być przedmiotem kontroli ewentualnie wskutek wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2012r., sygn. akt [...] Skoro więc już po wniesieniu skargi stan faktyczny w sprawie, w której skarżący zarzucał bezczynność uległ zmianie w związku z wydaniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2012r., sygn. akt [...], niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego aktu wynika jednoznacznie, że został on wydany w związku z przedmiotowymi pismami (począwszy od pisma z 7.09.2010r.) M.I. . W opisanej sytuacji nie jest zatem możliwe nakazanie organowi wydania aktu, albowiem postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki zakończone zostało wskazanym wyżej postanowieniem. Nie jest przy tym dopuszczalne w ramach niniejszego postępowania administracyjnego wypowiadanie się co do legalności powyższego postanowienia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.201 § 1 p.p.s.a.