II SAB/Kr 92/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanawia: umorzyć postępowanie sądowe Pismem z dnia 21 sierpnia 2009 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wskazując jako oznaczenia sprawy : [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu podawał, że skargę wnosi z uwagi na brak odpowiedzi organu na wniosek o wydanie decyzji z dnia 27 maja 2009 r. i 22 lipca 2009 r., zaś obojętne stanowisko jakie wyrażono w pismach z dnia 23 lutego 2009 roku [...] i [...], uniemożliwia skarżącemu dokonanie przeróbki dachu, pomimo wstrzymania przez kierownika budowy robót budowlanych W kolejnym piśmie - z 8 września 2009 r., A. S. podkreślał, że pracownicy organu widzieli, iż roboty budowlane zostały wstrzymane przez kierownika budowy, a konstrukcja budynku jest niezgodna z projektem budowlanym. Zmiana konstrukcji dachu z 42° na 38°, zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane ma istotne znaczenie w charakterystycznych parametrach obiektu - kubaturze, powierzchni zabudowy i wysokości. Wstrzymane roboty budowlane oraz przewlekłość sprawy, w której bierze udział PINB w B., uniemożliwiają skarżącemu przeróbkę tych elementów, które zostały wykonane niezgodnie z projektem. Budując dom przestrzega prawa budowlanego i musi on być zgodny z projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśniał, że skarżący pismem z dnia 27 maja 2009r. złożył wniosek o wydanie decyzji, która powinna zawierać informację na jakim etapie jest budowa , co zostało stwierdzone przez PINB w B. i czy bez zmiany dachu można dalej prowadzić czynności budowlane (więźby dachowej). Zaznaczył, że po otrzymaniu decyzji przedstawi ją kierownikowi budowy, ponieważ podejmuje się kontynuacji budowy. Uprzednio, na wniosek Pana A. S. pracownicy PINB w B. przeprowadzili cztery kontrole budowy budynku mieszkalnego na działce nr "1" w P.: w dniach 28 listopada 2007r., 7 lutego 2008r., 20 sierpnia 2008r. i 21 października 2008r. Skarżący wnosił o przeprowadzenie kontroli, gdyż twierdził, że więźba dachowa wykonana na budynku, którego budowę prowadzi nie odzwierciedla projektu domu przez niego zakupionego, jest zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skarżący kwestionuje zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym robót budowlanych prowadzonych na własnej budowie. Podczas przeprowadzonych kontroli pracownicy nadzoru budowlanego nie stwierdzili, by budowa prowadzona była z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego ( art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) Stwierdzono jedynie odstępstwa nieistotne, polegające na wykonaniu zamiast okna drzwi wejściowych, przesunięciu ściany na klatce schodowej, zmianie usytuowania drzwi wejściowych do pokoju oraz obniżeniu poziomu płatwi kalenicowej o 35 cm i nieznacznym obniżeniu poziomu murłat jaskółek. Nie było zatem podstaw by wstrzymywać inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budową albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budową bądź w przepisach. W sytuacji gdy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę obiektu, jak jest w niniejszej sprawie, organ mógłby wstrzymać roboty budowlane, tylko gdyby prowadzone były one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wskazywał dalej, że pismem z dnia 28 marca 2008r. udzielono A. S. szczegółowych wyjaśnień w związku z przeprowadzoną kontrolą wyjaśniając, że nie stwierdzono by odstępstwa miały charakter istotny. Po przeprowadzeniu kolejnych kontroli w dniu 23 lutego 2009r. ponownie udzielono skarżącemu wyjaśnień. Poinformowano, że wszystkie stwierdzone podczas realizacji budynku odstępstwa mają charakter nieistotny. Podano również, że na podstawie obliczeń trygonometrycznych stwierdzono, że kąt nachylenia więźby dachowej na kontrolowanym budynku wynosi ok. 38°. Zawiadomieniem z dnia 13 maja 2009r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał za bezzasadną skargę A. S. z dnia 23 stycznia 2009r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego na działce nr "1" w miejscowości P.. Uznał on, że PINB w B. zajmując stanowisko w sprawie, wyczerpująco je uzasadnił, uwzględniając wszystkie zarzuty skarżącego. Ponieważ kolejnym pismem - z dnia 27 maja 2009r., A. S. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji, organ zawiadomieniem z dnia 1 września 2009r. poinformował go o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a następnie w dniu 16 września 2009 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Postępowanie zostało umorzone, ponieważ nie stwierdzono, by inwestor prowadził budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Odnośnie zarzutu skarżącego, że swoim stanowiskiem PINB w B. uniemożliwił przeprowadzenie odpowiednich czynności w zmianie więźby dachu i jej konstrukcji do takiej, jak w projekcie budowlanym organ wyjaśnił, że jest wręcz przeciwnie. Stanowisko PINB w B. o braku możliwości wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr "1" w P. oznacza, że inwestor może nadal prowadzić roboty budowlane i przebudować więźbę w taki sposób, by dokładnie zgadzała się z dokumentacją projektową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł także, że nie pozostawał w bezczynności co do wnioskowanej przez skarżącego kontroli robót budowlanych, prowadzonych na działce nr "1" w P.. W tym zakresie przeprowadził bowiem cztery kontrole. Skarżącemu dwukrotnie udzielono odpowiedzi ustosunkowując się do jego zastrzeżeń. Reprezentowany w toku postępowania przez pełnomocnika z urzędu A. S. przyznał, że już po wniesieniu skargi została mu doręczona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 16.09.2009r. znak [...], którą wydano w przedmiotowej sprawie, o treści jak w dokumencie dołączonym d odpowiedzi na skargę. Pomimo powyższego A. S. skargę podtrzymał, akcentując, że organ nie zajmował uprzednio stanowiska w wymaganej formie od 2007r. Ostatecznie skarżący domagał się w niniejszej sprawie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzja z dnia 16.09.2009r. znak [...] i orzeczenia wyrokiem o obowiązku wydania decyzji dotyczącej wstrzymania robót budowlanych. Pełnomocnika skarżącego wnosił o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości , ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 52§ 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – oznaczana jako p.p.s.a.) - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W przypadku bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji skarżący - poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich i prokuratorem - obowiązany jest zatem przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a., tzn. wnieść stanowiące specyficzny, różny od przewidzianego w art.141 - 144 k.p.a. środek zaskarżenia, w postaci zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewyczerpanie przed wniesienie skargi środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a . do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi nie wiąże się z nałożeniem na organ jakichkolwiek kar wobec braku podstawy prawnej do wydawania takich orzeczeń. Stosowanie określonych prawem sankcji – w tym grzywny, możliwe jest bowiem dopiero w sytuacji niewykonania przez organ administracji publicznej prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, o czym stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności, tj. w sytuacji gdy pomimo niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjęcia przez organ stosownej czynności nie zachodzą przesłanki do uznania takiego stanu rzeczy za bezczynność organu. Ponadto, jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji lub innego aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jak słusznie wskazuje się w wyroku NSA w Warszawie z dnia 5.02.2002r. sygn. akt I SA 2459/00 ( LEX nr 81763 ), z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzja wynika, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. W sytuacji wydania decyzji nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy uznać, że skarżący wyczerpał tryb przesądowy. Przed wniesieniem skargi składał on bowiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. liczne pisma monitujące, które z uwagi na treść stanowiły zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy. Do takich pism należy zaliczyć w szczególności pismo A. S. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23.01.2009r., zakwalifikowane przez ten organ jako pierwotnie jako zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ( tak pisma WINB z 30.01.2009r. znak [...] i 9.03.2009r. znak [...]), a rozpoznanego następnie w trybie skargowym ( zawiadomienie WINB z dnia 13.05.2009r. znak [...]). Merytoryczne rozpoznanie skargi jest jednakże bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie i doręczenie skarżącemu w toku postępowania sądowo administracyjnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 16.09.2009r. znak PINB [...], stanowiącej akt administracyjny, którym załatwiono przedmiotową sprawę w sposób umożliwiający kontrolę jego prawidłowości najpierw w toku instancji oraz po jego wyczerpaniu dalej – poprzez wniesienie skargi na akty administracyjne organu odwoławczego. Zgłoszone przez skarżącego żądania uchylenia w niniejszym postępowaniu sądowo administracyjnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzja z dnia 16.09.2009r. znak [...] i orzeczenia wyrokiem o obowiązku wydania decyzji dotyczącej wstrzymania robót budowlanych nie znajduje podstaw prawnych i jest bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania w zakresie udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu, zgodnie z podziałem czynności, nastąpi odrębnie, na posiedzeniu niejawnym.