II SAB/Kr 92/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Fronc Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. D. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Rabki – Zdroju postępowania w sprawie znak: AGl.6730.137.2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wniesiony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł. W dniu 21 lutego 2023 r. wpłynęła skarga D. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Rabki - Zdroju piętnastu postępowań o numerach od [...] do [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce numer [...] w R. - Z.. Postępowania te dotyczyły budowy 14 budynków na poszczególnych częściach tej działki oraz budowy drogi wewnętrznej. Skarżący wskazał, że postępowania prowadzone są od 21 września 2018 r. i w dalszym ciągu skarżący nie otrzymał decyzji ostatecznych. Decyzjami z 16 stycznia 2023 r. organ I instancji po raz czwarty załatwił sprawy odmownie. Skarżący zaznaczył, że 12 kwietnia 2022 r. złożył w każdej z tych spraw ponaglenie, a SKO w Nowym Sączu postanowieniami z 29 czerwca 2022 r. stwierdziło przewlekłe prowadzenie każdej ze spraw. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie stosuje się do wytycznych SKO i wydaje decyzje niezgodnie z prawem i bez podstawy prawnej, po raz czwarty odmawiając mu ustalenia warunków zabudowy. Po wezwaniu skarżącego do wyjaśnienia zakresu skargi oraz po udzieleniu przez niego wyjaśnień co do zakresu zaskarżenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządzeniem z 2 maja 2023 r. rozłączył skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w poszczególnych postępowania administracyjnych. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie AGl.6730.137.2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania była przedmiotem oceny dokonanej przez skład 7 sędziów NSA w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21 (uchwała wraz z uzasadnieniem dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Teza tej uchwały brzmi: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Co istotne: w stanie faktycznym, na tle którego przedstawiono składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania - stąd też w tezie uchwały pojawia się kwestia ostateczności rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania organowi I instancji. W uzasadnieniu uchwały podkreśla się, że za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się zatem dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny. Przedmiot skargi, określony w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a., determinujący dopuszczalność jej rozpatrzenia, musi więc istnieć w określonym przez ustawodawcę dniu (terminie), z którym ustawodawca związał skutek prawny w postaci dopuszczalności wniesienia tej skargi. W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA wskazał: "Badanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi polega w pierwszej kolejności na ocenie, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Badaniu sądu podlega więc na wstępie istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli bowiem przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016 s. 528)." Oceniając dalej dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych podkreślono: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że w dniu 16 stycznia 2023 r. Burmistrz Rabki – Zdroju wydał w niniejszej sprawie decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, którą doręczono skarżącemu. W dniu 30 stycznia 2023 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie skarżącego od tej decyzji, a pismem z 6 lutego 2023 r. akta administracyjne wraz z odwołaniem przekazano Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu, które 27 lutego 2023 r. wydało decyzję uchylającą decyzję Burmistrza Rabki – Zdroju. Jak wynika z powyższego w dacie wniesienia skargi tj. 21 lutego 2023 r. postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie toczyło się przed Burmistrzem Rabki Zdroju. Skarżący miał tego świadomość, bowiem sam zainicjował postępowanie odwoławcze trzy tygodnie wcześniej. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały "Stan przewlekłego prowadzenia postępowania, podobnie jak stan bezczynności, ustaje z chwilą rozstrzygnięcia sprawy kończącego postępowanie." Taka właśnie sytuacja miała miejsce w momencie wniesienia rozpoznawanej obecnie skargi, co – w świetle wywodów NSA – czyni tę skargę niedopuszczalną. W ocenie Sądu na ocenę taką nie ma żadnego wpływu fakt, że decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza z 16 stycznia 2023 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Skoro w dacie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania żadne postępowanie się przed organem I instancji nie toczyło, to skarga ta nie mogła zostać uznana za wniesioną skutecznie, nawet jeśli po wydaniu kolejnej decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy postępowanie pierwszoinstancyjne ponownie zaczęło się toczyć. Już tylko na marginesie warto wskazać, że jeszcze przed zwrotem akt przez organ odwoławczy tj. 20 marca 2023 r. Burmistrz Rabki – Zdroju po raz kolejny zakończył postępowanie – tym razem decyzją o jego umorzeniu, z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę, że w dacie wniesienia skargi postępowanie, którego przewlekłość zarzuca się w skardze nie toczyło się, skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wobec skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nie wyznaczono rozprawy.