II SAB/Kr 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala L. Z. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [....] Parku Narodowego w Z. z dnia 13 kwietnia 2021 r (data prezentaty organu 19 kwietnia 2021 r) w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2020 r o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii dokumentu w postaci "Protokolarnego opisu gospodarstwa leśnego "[...]" stanowiącego dotychczas własność ob. J. U. wykonanego w czasie od [...] do [...] 1945 r w związku z upaństwowieniem obiektu na podstawie dekretu PKWN z dnia [...] 1944 wraz z załącznikami wymienionymi w treści ww. Protokołu". Skarżący wskazuje że organ dopuścił się naruszenia art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej i domaga się zobowiązania do udostępnienia tej informacji w terminie 14 dni (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a ), stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 25.837,35 zł (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a ) i zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a). Skarżący wskazał, że organ poinformował skarżącego pismem z dnia 22 czerwca 2020 r że "TPN nie odnalazł dokumentów objętych przedmiotowym wnioskiem", a tymczasem adw. M K. – R., działająca jako pełnomocnik TPN dołączyła kopię "protokolarnego opisu..." (bez załączników) do pisma procesowego z dnia 4 sierpnia 2020 r w sprawie zawisłej przed SR w Z. sygn. akt I C 237/20. Skarżący wszedł w posiadanie kopii dokumentu w postępowaniu cywilnym a więc w trybie innego postępowania (w którym skarżący występował jako pełnomocnik jednej ze stron postępowania) Skarżący wobec tego twierdzi że organ jest w posiadaniu dokumentu i pozostaje w zwłoce z udostępnieniem skarżącemu kopii o którą wnosił we własnym imieniu i na własną rzecz. Poza tym termin na udostępnienie informacji został przekroczony kilkudziesiątkrotnie, więc rażący charakter bezczynności zdaniem skarżącego z całą pewnością stanowi o obowiązku przyznania mu sumy pieniężnej której domaga się w kwocie 25.837,35 zł, bo w związku z bezczynnością poniósł "krzywdę sensu largo", co ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa. Dyrektor [....] Parku Narodowego w Z. wniósł o oddalenie skargi. Na uzasadnienie wskazał, że już 22 kwietnia 2020 r pełnomocnik TPN – adw. M. K. - R. przedłożyła do sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w N. S. Wydział I Cywilny, sygn.. akt I C 135/19 kopię wersji roboczej dokumentu pn. ""Protokólarny opis gospodarstwa leśnego "[...] stanowiącego dotychczas własność ob. J. U. wykonanego w czasie od [...] do [...] 1945 r w związku z upaństwowieniem obiektu na podstawie dekretu PKWN z dnia [...] 1944 r, która była dołączona do pisma M. M. z dnia 5 marca 1945 r. W tym postępowaniu mec. L. Z. występuje w charakterze pełnomocnika powódki P. U. R. . Co jednak najistotniejsze pismo pełnomocnika TPN z dnia 22 kwietnia 2020 r wraz z Protokólarnym opisem zostało doręczone skarżącemu L. Z. w dniu 27 kwietnia 2020 r, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony za pośrednictwem wiadomości e mail przez skarżącego w dniu 28 kwietnia 2020 r. Dyrektor TPN polecił pracownikom Działu Udostępniania, Zespołu Zagospodarowania Przestrzennego i Stanu Posiadania [...] Parku Narodowego oraz pracownikom Biblioteki TPN ustalenie czy TPN jest w posiadaniu informacji publicznych objętych wnioskiem. Po przeprowadzeniu szczegółowej weryfikacji zbiorów TPN ustalono, że Protokólarny opis – pismo w postaci jednej dwustronnie zapisanej kartki (wersji udostępnionej skarżącemu w sprawie I C 135/19) - znajdował się wśród innych nieskatalogowanych dokumentów, niezwiązanych tematycznie ze sprawami dotyczącymi dawnego majątku [...]. W pliku dokumentów, w którym został odnaleziony Protokólarny opis, nie odnaleziono załączników przywołanych w treści tego dokumentu. Szukając dokumentów mogących odpowiadać załącznikom zwrócono się do Biblioteki TPN, do pracownika odpowiedzialnego za archiwum zakładowe i dane przestrzenne, jak również sprawdzono spisy archiwum dotyczące stanu posiadania. Pracownik Biblioteki wskazał, że Biblioteka TPN nie ma w swoich zasobach takich materiałów. Nadto w spisach archiwum zakładowego także nie ma pozycji, które mogłyby dotyczyć dawnego majątku [...]. W innych możliwych lokalizacjach także nie natrafiono na ślad załączników do Protokólarnego opisu. W konsekwencji powyższego pismem z dnia 18 czerwca 2020 r Dyrektor TPN poinformował wnioskodawcę, że po przeprowadzeniu szczegółowej weryfikacji wszystkich zbiorów TPN, pracownicy TPN nie odnaleźli wnioskowanych dokumentów. W tej sytuacji Dyrektor TPN nie mógł uczynić zadość żądaniu skarżącego. Jednocześnie Dyrektor TPN poinformował skarżącego, że Protokólarny opis został przedłożony do Dyrekcji Lasów Państwowych w K. do sprawy znak: [...] dot. przejęcia lasów należących do J. U.. W konsekwencji, to Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. powinna być w posiadaniu Protokólarnego opisu oraz załączników wymienionych w jego treści. W ocenie organu brak jakichkolwiek przesłanek do uznania stanu bezczynności. Organ przeprowadził postępowanie (szczegółową weryfikację zbiorów archiwalnych) w wyniku którego okazało się że nie jest w posiadaniu żądanych informacji, o czym poinformował skarżącego. Odnaleziono pismo M. M. z dnia 5 marca 1945 r skierowane do Dyrekcji Lasów Państwowych w K., lecz może to być wersja robocza protokólarnego opisu, który został przedłożony wraz z załącznikami do dyrekcji lasów państwowych w K. do sprawy znak: [...] dot. przejęcia lasów należących do J. U.. Wskazują na to adnotacje, poprawki i przekreślenia. TPN nie dysponuje żadną inną wersja tego dokumentu ani jego załącznikami, ani nawet wersjami roboczymi tych załączników. Skarżący w chwili złożenia wniosku był w posiadaniu Protokólarnego opisu, którym dysponuje TPN, bowiem otrzymał go 27 kwietnia 2020 r. Dysponent informacji publicznej jest obowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielnie informacji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem Dyrektor TPN nie jest dysponentem informacji publicznej w postaci Protokólarnego opisu i jego załączników. Sam zaś skarżący znał treść wersji roboczej Protokolarnego opisu, którą dysponuje Park, bowiem otrzymał ją jako pełnomocnik powódki w sprawie I C 135/19. Jednocześnie organ zauważa, że nie podejmując żadnych czynności od dnia złożenia wniosku do dnia 24 maja 2020 r nie pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek złożony został w okresie prawnego zawieszenia biegów terminów w postępowaniu administracyjnym. Zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 15 zzs ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z póżn. zm.) trwało faktycznie do 24 maja 2020 r. Wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia i nie nawiązuje do jakiegokolwiek uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a jest tym bardziej bezpodstawny, że już w dniu 27 kwietnia 2020 r skarżący był w posiadaniu kopii wersji roboczej protokolarnego opisu – identycznej jaką dysponuje TPN. Zdaniem organu okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej winny być oceniane indywidualnie i uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny i możliwe nadużycie prawa do informacji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Złożona skarga na bezczynność jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) .każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyrektor [....] Parku Narodowego wykonuje zadania władzy publicznej i wydaje w związku z tym akty administracyjne (decyzje), to jego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) . Wynika to z art. 1 ust. 1, tej ustawy, który stanowi że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładające na organy władzy publicznej i inne podmioty obowiązek udostępnienia informacji publicznej sprawiają, że informacja ta jest jawna. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można odmówić w niektórych przypadkach udostępnienia informacji publicznej. Taka wykładnia jest zgodna z konstytucyjnym uregulowaniem dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo to, stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji, nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ograniczone ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy przepis ten stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej. W razie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, polegającej na nieudostępnieniu tej informacji i niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podmiotowi, który żądał udostępnienia informacji publicznej, służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy powołując się np. na ochronę danych osobowych, czy prawo do prywatności. Natomiast, gdy informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu żądanej informacji wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Sposobem na zweryfikowanie stanowiska organu, jest skarga na bezczynność. Dyrektor [....] Parku Narodowego, wbrew twierdzeniom skargi nie pozostaje w bezczynności względem skarżącego, bowiem wysłał do skarżącego pismo informujące, że nie jest dysponentem informacji publicznej w postaci Protokólarnego opisu i jego załączników. Należy mieć na względzie, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem Dyrektora TPN było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni : udostępnienie żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), lub udzielenie informacji, w przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., z wyjaśnieniem przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź poinformowanie pisemne skarżącego, że Dyrektor TPN nie posiada żądanej informacji. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, sposób działania Dyrektora TPN, w sytuacji nadzwyczajnej, bowiem w warunkach epidemicznych był zgodny z regułami wynikającymi z przepisów u.d.i.p. Wskazać trzeba, że skarżący otrzymał odpowiedz z dnia 22 czerwca 2020 r, że Dyrektor TPN nie posiada żądanego wnioskiem dokumentu. Dyrektor TPN postąpił właściwie, najpierw zlecając pracownikom odnalezienie żądanego przez skarżącego dokumentu, a następnie, wobec jego braku, odpowiadając skarżącemu pismem o niemożliwości udzielenia żądanej informacji. Postępowanie Dyrektora TPN było prawidłowym załatwieniem wniosku skarżącego. Należy podkreślić, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej złożony został w okresie prawnego zawieszenia biegów terminów w postępowaniu administracyjnym. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym i innych postępowaniach zgodnie z art. 15 zzs ust 1 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 568 z póżn. zm.) trwało faktycznie do 23 maja 2020 (przepis uchylony z dniem 16 maja 2020 r) . Zaprzestanie czynności przez organ w tym okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (ust 11) Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw, by kwestionować postępowanie i wyjaśnienia Dyrektora TPN zawarte w odpowiedzi na skargę. W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić Dyrektorowi TPN bezczynności, bowiem podjął starania by zadośćuczynić wnioskowi, zaabsorbował pracowników organu, którzy bezskutecznie poszukiwali dokumentu, w którego posiadaniu był jak się okazało jeszcze przed złożeniem wniosku sam wnioskodawca. Przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej nie uprawniają i nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania uprawnionego o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką uprawniony wnosi. Samo zaprzestanie czynności w okresie stanu epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID było usprawiedliwione i związane z potrzebą reorganizacji pracy przez organ w nadzwyczajnych warunkach. Termin 2 miesięczny z art. 13 ust 2 u.d.i.p został zachowany. Wbrew twierdzeniom skargi, brak bezczynności organu i spełnienia przesłanek ustawy do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a Dodatkowo wskazać należy, że żądanie udzielenia informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2020 r, w sytuacji, gdy skarżący dysponuje żądaną informacją (od 27 kwietnia 2020 r udzieloną przez pełnomocnika [...] Parku Narodowego) a następnie wniesienie skargi na bezczynność po roku od dnia złożenia wniosku, z dodatkowymi żądaniami zasądzenia sumy pieniężnej – 25.837,35 zł i kosztów zastępstwa a także wyrażenie niezadowolenia z uzyskanego dotychczas stanowiska organu - powinno zostać zakwalifikowane, jako próba skorzystania z prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu zupełnie innego, niż troska o dobro publiczne i rozpatrywane w kategorii nadużycia prawa. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325)