II SAB/Kr 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - Kierownik Delegatury w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsc z rażącym naruszeniem prawa; I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - Kierownik Delegatury w N. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. – Kierownika Delegatury w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 15 marca 2019 r. domagał się wydania kopii decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącej podstawę wydania decyzji zezwalającej na budowę drogi publicznej gminnej ul. [...] w Z., której treść stanowi jednocześnie udzielenie informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że pomimo upływu terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. W konkluzji skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i dokonanie kontroli postępowania oraz o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. – Kierownik Delegatury w N. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że wniosek o wydanie kopii z oryginału dokumentu datowany na dzień 15 marca 2019 r. wpłynął do Delegatury w N. w dniu 21 marca 2019 r. Pismem z dnia 6 maja 2019 r. organ poinformował skarżącego, że teren stanowiący ul. [...] w Z. nie jest wpisany do rejestru zabytków, zatem art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma zastosowania, w związku z tym nie została wydana żadna decyzja administracyjna. Pismo to, o charakterze informacyjnym zostało sporządzone z przekroczeniem terminu jednego miesiąca, co według stanowiska organu jest naruszeniem przepisów formalno – prawnych, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, że skarżący nie wypełnił przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia określonych w art. 52 P.p.s.a, i art. 37 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zasadne wydaje się poczynienie poniższych uwag. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a., po wspomnianej już nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w istocie nie było kwestionowane przez strony, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami tej ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ nie zaprzeczył, że wniosek o wydanie kopii z oryginału dokumentu datowany na dzień 15 marca 2019 r. wpłynął do Delegatury w N. w dniu 21 marca 2019 r. Dopiero pismem z dnia 6 maja 2019 r.(a zatem już po wniesieniu skargi do sądu) organ poinformował skarżącego, że teren stanowiący ul. [...] w Z. nie jest wpisany do rejestru zabytków, zatem art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma zastosowania, w związku z tym nie została wydana żadna decyzja administracyjna. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wobec braku realizacji wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2019 r., w dacie wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił bowiem wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stan bezczynności organu ustał natomiast na skutek przekazania skarżącemu informacji, że żadna decyzja administracyjna w tej sprawie nie została wydana, co nastąpiło w piśmie z dnia 6 maja 2019 r. tj. już po dacie wpłynięcia skargi na bezczynność. Tym samym w dniu wyrokowania organ nie pozostawał już w bezczynności W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2019 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). W okolicznościach niniejszej sprawy 14 - dniowy termin realizacji wniosku informacyjnego nie został przekroczony nadmiernie, a ponadto nie było to działanie złośliwe czy celowe, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w punkcie II sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 P.p.s.a. - jak w punkcie III sentencji wyroku.