II SAB/Kr 95/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie Sędzia WSA: Aldona Gącecka-Duda (spr.) Sędzia WSA: Piotr Głowacki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Wójta Gminy do wydania w terminie 14 -stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2008 r. o udostępnienie kserokopii decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2005 r. , nr [...] II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego J. K. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [.....].2008r. - data wpływu pisma, J.K. zwrócił się do Wójta Gminy Mogilany z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując w nim jako podstawę prawną przepisy ustawy z dnia z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca domagał się o udostępnienie kserokopii wydanych przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy, a to decyzji nr ARCH.7331-296/05/06 z dnia 29.05.2006 - dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [.....].. w L. , oraz decyzji nr GRA.7331-35/05 z dnia 27.07.2005 - dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [....] w L. Na wypadek gdyby przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz osób fizycznych J.K. zaznaczał, że wnosi o ich udostępnienie z wyłączeniem danych osobowych osób fizycznych. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 24.07.2008r. GARO.0717 -61/08 Wójt Gminy Mogilany poinformował J.K. , że żądane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie były to decyzje dotyczące inwestycji celu publicznego, a wnioski o ich wydanie złożone zostały przez osoby fizyczne. Zgodnie z art.73 §1 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest umożliwić przeglądanie akt sprawy jedynie w trakcie trwania postępowania i tylko stronom których postępowanie dotyczy. Wskazał ponadto, że udostępnienie informacji dotyczących wydania powyższych decyzji byłoby sprzeczne z art. 29, 26 i 23 ustawy z dnia 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, póz. 883 z późn. zm.). Pismem z dnia [.....]. .08.2008r. J.K. wezwał Wójta Gminy Mogilany o usunięcie naruszenia prawa, domagając się w nim natychmiastowego udostępnienia informacji publicznej - analogiczne do treści wniosku z dnia [.....]. .07.2008r. Dodatkowo, w ślad za powołanym orzeczeniem wnioskodawca prezentował pogląd, że odmowa udostępnienia informacji uznanej za nie będącą informacja publiczną winna nastąpić w formie decyzji, jak również polemizował z zasadnością takiego stanowiska w niniejszej sprawie oraz wskazywał na możliwość uwzględnienia jego żądań bez naruszania ograniczeń wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na powyższe , pismem z dnia 1.09.2008r. Wójt Gminy Mogilany poinformował wnioskodawcę, że odmowa udostępnienia przedmiotowych decyzji wynika głównie z art. 73 § 1 k.p.a. Ponadto , decyzje o warunkach zabudowy nie stanowią informacji publicznej, a zatem w tym przypadku nie można stosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście wskazał tez, że nie ulega zmianie stanowisko zajęte w sprawie pismem z dnia 24.07.2008r. Znak: GARO.0717-61/08. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy Mogilny w przedmiocie udzielenia informacji publicznej J.K. domagał się nakazanie wyżej wymienionemu udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, polegającej na udostępnieniu kserokopii: 1) decyzji o warunkach zabudowy nr ARCH.7331-296/05/06 z dnia 29.05.2006 -dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [.....]. w L, 2) decyzji o warunkach zabudowy nr GRA.7331-35/05 z dnia 27.07.2005 -dotyczącej zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [.....]. w L. Skarżący wnosił też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Opisując stan faktyczny sprawy , skarżący zarzucał po pierwsze, że pismo Wójta Gminy Mogilany z dnia 24.07.2008r. nie może być uznane za załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16.01.2005r. sygn. II SAB 325/03, odmowa udzielenia informacji, z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji. Nie wydając w sprawie niniejszej decyzji Wójt Gminy Mogilany pozostaje zatem w bezczynności. Jak wskazywał dalej, kwestia druga dotyczy samego ustalenia czy w niniejszym przypadku informacja publiczna przysługuje. Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Prawo to może zostać wyjątkowo ograniczone ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważny interes gospodarczy państwa, jednakże w obecnym przypadku nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej wnioskowanych decyzji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30.10.2002r. sygn. akt II SA 1956/02 uznał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów. Teza ta znajduje również potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31.08.2005r. sygn. akt II SA/Wa 1009/05, który uznał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych. Z powyższej tezy jednoznacznie wynika, że treść dokumentów urzędowych wydanych przez organy władzy publicznej stanowi "informację publiczną", w konsekwencji czego decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta, o której kserokopie wnioskowano jest "informacją publiczną" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mogilany wnosił o jej oddalenie. Przedstawiając stan sprawy podnosił, że stanowisko skarżącego jest całkowicie bezzasadne jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazywał w tym zakresie, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy strona zwraca się do organu administracyjnego o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale jednak jej nie dotyczy , to odmowa powinna nastąpić jedynie w formie pisma informacyjnego (NSAOSK/186, II SA 2867/02, WSAw Białymstoku IISAB/Bk 14/06). Powołana ustawa reguluje tylko i wyłącznie dwie kwestie, tj. - udostępnienie informacji publicznej oraz odmowa jej udzielenia. Pierwsza z nich może być dokonana w formie dowolnej np. : pisemnej, ustnej, przez zamieszczenie w biuletynie informacji publicznej, itp. Z kolei odmowa udostępnienia" informacji publicznej powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, gdy żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej organ jedynie powiadamia stronę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (WSA w Białymstoku IISAB/Bk 14/06). W świetle powyższego należy uznać, że pismo z dnia 24.07.2008r. czyni zadość wymaganiom obowiązujących przepisów prawa , zaś takie działanie było prawidłowe. Polemizując dalej z zarzutem bezczynności Wójt Gminy Mogilany w ślad za poglądem wyrażonym w doktrynie ( T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd.Pr. PWN ) podnosił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie ta sytuacja nie miała miejsca, albowiem w terminie przewidzianym przez ustawę zajęto określone stanowisko w piśmie z dnia 24.07.2008r. w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p. ), która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powoływane w odpowiedzi na skargę poglądy doktryny w myśl, których z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Uznaje przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W świetle stanowisk stron opisane na wstępie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy należy uznać za bezsporne, w przeciwieństwie do ich oceny prawnej, co dotyczy także zarzutu bezczynności Wójt Gminu Mogilany w realizacji wniosku skarżącego z dnia [.....]..07.2008r. o udostępnienie informacji publicznej. W kwestii oceny prawnej stanu faktycznego pozostaje jednak poza sporem, że Wójt Gminy Mogilany należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p i był w posiadaniu informacji żądanych we wniosku J.K. z dnia [.....]. .07.2008r. Powyższe okoliczności jako bezsporne oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach przeprowadzanej aktualnie z urzędu kontroli, pozostają poza szerszymi rozważaniami. Spór natury prawnej ma charakter wielowątkowy, zaś dotyczy tak zagadnień materialnoprawnych, jak i proceduralnych. Orzekając o zasadności skargi w tym spornym zakresie należy mieć na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 - 20 określa samodzielnie tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Wprowadzenie w przepisach tej ustawy regulacji szczególnych stanowi o braku podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacjach innych, niż określone w art. 16 ust.1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. wtedy, gdy dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, albo umorzenia postępowania. W szczególności okoliczność, że podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje iż żądana informacja nie ma takiego charakteru nie stanowi podstawy do wydawania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Taka sytuacja obliguje natomiast do zawiadomienia o powyższym wnioskodawcy, który zasadność wskazań organu może kwestionować wnosząc skargę na bezczynność. Także nieudzielanie informacji publicznej motywowane jej nieposiadaniem, czy udzielenie informacji niewłaściwej lub niepełnej podlega kontroli w analogicznym trybie, zaś podstawę prawną ku powyższemu stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo art. 21 u.d.i.p. O ile zatem skarżący podnosi, że w sprawie niniejszej odmowa udostępnienia żądanych przez niego informacji winna nastąpić w formie decyzji, zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zależności od jej rodzaju i treści wniosku następuje na zasadach określonych w art. 12-15 u.d.i.p. Ponadto, art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Obowiązek udostępnienie informacji publicznej - w tym dokumentów, dotyczy zarówno informacji wytworzonych przez podmiot , do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również tych informacji, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań, bez względu na to , w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą. W tym zakresie istotnym jest jednak by żądane informacje publiczne służyły realizowaniu zadań publicznych przez ten podmiot, względnie odnosiły się do niego bezpośrednio. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Wydawanie rozstrzygnięć w spraw indywidualnych należących do sfery stosunków publicznoprawnych powierzono w polskim systemie prawnym organów administracyjnych, zaś stosowne kompetencje przewidują w tym zakresie regulacje zawarte w przepisach prawa materialnego. Nie istnieją przeszkody do udzielania informacji o treści rozstrzygnięć organów administracji publicznej podmiotom nie będącym stronami postępowania poza trybem przewidzianym w art. 73 § 1 k.p.a., tj. na podstawie przepisów i przy zastosowaniu procedury określonej w ustawie. Podzielając trafne poglądy orzecznictwa dotyczące cech informacji publicznej prezentowane w skardze wskazać należy dodatkowo na treść art. 8 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., który w ramach przykładowego wyliczenia informacji mających charakter informacji publicznych wymienia wśród dokumentów urzędowych treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Także jedna z tez zawartych w wyroku NSAzdnia 11.05.2006r. sygn. akt II OSK 812/05 ( zam. zb. LEX nr 236465 ) wskazuje słusznie, że " Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną". Praw do informacji publicznej, a zatem jej udostępnienie w całości lub w części podlega bowiem ograniczeniom przewidzianym w art. 5 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wynikających z powyższych regulacji winna nastąpić jednak poprzez wydanie decyzji, co wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji z powyższych przyczyn w innej formie niż wymagana przepisami prawa uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny we właściwym trybie prawidłowości działania podmiotu, do którego wpłynął wniosek o udostępnienia informacji publicznej i oznacza jego bezczynność, polegającą na nie wydaniu stosownego aktu administracyjnego. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy za zasadne należy uznać pozostałe zarzuty skargi. W szczególności trafnie podnosi skarżący, że informacje , których udostępnienia żądał we wniosku z dnia [.....]. .07.2008r. mają charakter informacji publicznych, zaś nie stanowi przeszkody do ich udostępnienia osobie nie będącej stroną regulacja zawarta w art. 73 k.p.a. O ile takich podstaw Wójt Gminy Mogilany upatrywał w treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w związku z przepisami ustawy z dnia 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, póz. 883 z późn. zm.) winien wydać stosowną decyzję, której dotychczasowy brak oznacza bezczynność organu. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że złożony przez J.K. w dniu [.....]. .07.2008r. wniosek co do zakresu udostępnienia informacji publicznej zawiera zadnie alternatywne, a zatem realizacja drugiego z nich w całości - np. przy wykorzystaniu różnych możliwych metod anonimizacji danych osobowych stron będących osobami fizycznymi, na rzecz których ustalono warunki zabudowy przy sporządzaniu kserokopii żądanych decyzji, uczyni zbędnym wydawanie aktu administracyjnego o odmowie udostępnienia informacji publicznej. O ile dostrzeżone przeszkody uzasadniające odmowę udzielanie informacji publicznej byłyby dalej idące, albo zauważono związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia tych informacji, w zależności od ustaleń należy wydać decyzję odmowną, względnie zastosować procedurę z art. 14 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a.