II SAB/Kr 96/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) NSA Wiesław Kisiel Protokolant Dorota Hąjto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004r sprawy ze skargi I. L. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanawia skargę odrzucić Skargą datowaną na dzień [...] 2003r. wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy za pośrednictwem Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego, I.L. zarzuciła Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bezczynność "w sprawie o odtworzenie granicy wywłaszczenia wg. decyzji Urzędu Miejskiego znak [...] z dnia [...].1984r." powołując jako podstawę skargi art. 216 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dnia [...] 2002r., skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo, w którym skarżyła się na to, że nie została poinformowana o dokonanym podziale działki [...] obręb 65. Zdaniem skarżącej pismem tym zwróciła się "o odtworzenie granicy ustalonej decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...]1984r. znak GGG-n [...] o wywłaszczeniu nieruchomości Kw [...] Nr [...] obr. 65 z której wydzielono działkę Nr [...] będącą własnością skarżącej. Napisano w skardze dalej, że w czasie wywłaszczania w 1983r. została wytyczona działka nr [...] obr. 65, a jej granice zostały oznaczone trwałymi punktami. W dniu [...].1987r. dokonano podziału działki nr [...] obr. 65 na działki [...], [...], [...] [...] [...]. Działka [...] jest własnością skarżącej i punkty graniczne były respektowane przez rodzeństwo. W dniu [...].1997r. działka [...] została podzielona na dwie działki [...] o pow. 1,50 a i [...] o pow. 1,51 a . jako właścicielka sąsiedniej działki Nr [...] nie była powiadomiona o podziale działki Nr [...], ani nie była obecna przy pomiarach z natury. Na podstawie notarialnej umowy darowizny zawartej w dniu [...].1998r. Nr Rep. [...] zawartej ze swą matką S.A. skarżąca nabyła własność działki [...] niezabudowanej, a brat A.A. własność działki [...] zabudowanej starym budynkiem. W 2002r. A. A. będąc właścicielem działki Nr [...], oraz działek [...],[...] przy okazji rozbiórki budynku naruszył znaki rozgraniczające. Geodeta, któremu skarżąca zleciła odtworzenie brakujących oznakowań na działkach skarżącej, nie mógł doprowadzić dokumentacji do końca, gdyż brat nie zgadzał się na odtworzone brakujące oznakowania granic działki [...], [...], natomiast chciał, by granice działki skarżącej przesunąć jednym bokiem na działkę [...] własności Skarbu Państwa. Wskazano, że powoływani przez brata geodeci przesuwali odtworzony punkt graniczny. Skarżąca podniosła, iż w skardze zarzuciła tendencyjność działania niektórych geodetów i niemożność odtworzenia istniejących kiedyś prawnie, niektórych punktów geodezyjnych na 5 arowej częściowo oznakowanej działce. Skarżąca podniosła, że skargę wniosła ze względu na niewykonanie ustawowych czynności na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz domaga się sprawdzenia w trybie nadzoru geodezyjnego, podziału w naturze w oparciu o trwałe punkty geodezyjne A, B, C, D, które powstały w 1984r jako granica "wywłaszczeniowa". Skarżąca powołała się na to, iż Główny Geodeta Kraju podzielił stanowisko skarżącej, że odtworzenie granicy wywłaszczeniowej leży we właściwości władz administracyjnych, a granica działki [...] została ustalona w drodze wywłaszczeniowej decyzją administracyjną, i teraz winna być odtworzona w drodze decyzji, a nie indywidualnych zaleceń kierowanych do geodetów. W odpowiedzi na skargę, doręczoną Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że skarżąca domaga się sprawdzenia w trybie nadzoru geodezyjnego podziału geodezyjnego działki [...] w obrębie 65, co ustalono w dniu [...].2003r. po złożeniu przez skarżącą dodatkowych wyjaśnień. Podkreślono, że granice tej działki wznawiane były przez czterech geodetów. Ponieważ na wyznaczoną granicę skarżąca nie wyrażała zgody, kwestionując wiarygodność geodetów, dnia [...].2002r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, z której spisano protokół. Wskazano, że pismem z dnia [...] 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego udzielił odpowiedzi na zarzuty dotyczące pracy geodetów i poinformował o możliwości sądowego rozpatrzenia sporu granicznego. Pismem z dnia [...] 2002r. skarżąca I. L. zwróciła się do Głównego Geodety Kraju o ponowne przeprowadzenie kontroli podziału działki [...], który w odpowiedzi z dnia [...].2002r. [...] podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a zarazem zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o dodatkowe zbadanie i wyjaśnienie, czy w trakcie podziału działki [...] w 1997r. uległy zmianie dane geodezyjne określające przebieg granic nieruchomości w stosunku do ustalonych w 1983r. w trakcie postępowania uwłaszczeniowego. Wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia [...].2002r. znak [...] skierowanego do skarżącej WINGiK stwierdził, że dane dotyczące granic działki [...] są zgodne z danymi w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a zatem spór graniczny może być rozstrzygnięty w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Z przedstawionych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego akt [...] związanych z wnioskiem skarżącej z dnia [...] 2002r. m.in. wynika , że: - działka ewidencyjna [...] obręb 65 operatem geodezyjnym z [...].1983r podzielona została na działki [...] i [...] przy czym działka [...] została wywłaszczona na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej", a nr [...] pozostała własnością J.A. - w 1987r. działka [...] podzielona została na działki [...] [...], [...], [...] i [...], z czego działka [...] przypadła skarżącej, - w 1997r działka [...] została podzielona na działki [...] i [...], których z tytułu umowy darowizny działka [...] przypadła I. L. a [...] A. i T.mał. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy przed dniem 1 stycznia 2004r. i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpatrzeniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 do 4 tego przepisu, a zatem w sprawach, w których przedmiotem skargi może być załatwienie sprawy w formie: decyzji administracyjnej (pkt 1); postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); oraz innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oznacza zgłoszony pod adresem tego podmiotu zarzut, że jako organ właściwy i kompetentny do załatwienia sprawy w formie rozstrzygnięcia przewidzianego art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie załatwił sprawy w terminie określonym przepisami kpa. Oceniana na tej płaszczyźnie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż przedmiot zarzucanej organowi bezczynności, nie mieści się w określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ustawa - Prawo o p.s.a.), katalogu spraw, w których skarga na bezczynność może być wniesiona. Przepisy Rozdziału 6 (art. 29 i n.) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 10806 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą - regulują dwa rodzaje postępowań: postępowanie w sprawie rozgraniczenia i postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych (a nie w sprawie wznowienia "granic"). Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalanie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic, a więc spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Rodzaje rozstrzygnięć jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, 33 ust. 1 i 34 ust. 2 ustawy. Sprawa o rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1), oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust.2), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy decyzją można żądać przekazania sprawy sądowi w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji (art. 33 ust.3) Decyzję wydaje w tych sprawach Wójt (burmistrz, prezydent miasta) mimo, iż czynności geodezyjne wykonuje uprawniony geodeta. Zupełnie inną jest przesłanka tzw. postępowania o wznowienie znaków granicznych (art. 39 ustawy) Przepis art. 152 kod. cywilnego nakłada na współwłaścicieli gruntów sąsiednich obowiązek współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a art. 38 ustawy zobowiązuje właścicieli i osoby władające gruntami do ochrony znaków granicznych. Wychodząc z tych obowiązków ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje tryb postępowania administracyjnego o wznowienie znaków granicznych, jednakże tylko w takiej sytuacji, gdy sam przebieg granicy jest niesporny, a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Celem takiego postępowania jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalanie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu. (Por. St. Rudnicki Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 str. 78) Na powyższą konstatację wyraźnie wskazuje brzmienie art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisu powyższego wynika zatem także, że elementem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie znaków granicznych, jak również, że spór co do samego położenia znaków, jest sporem sądowym. Stosownie do przepisu art. 39 ust 2 wznowienia znaków granicznych na zlecenie zainteresowanych dokonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki o których mowa w art. 11 t.j. także inne jednostki organizacyjne, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wprawdzie w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych, podmiot prowadzący czynności stosuje elementy postępowania w zakresie określonym art. 32 ust. 2-4, jednakże efektem czynności ewentualnego wznowienia znaków granicznych (a nie granic) jest protokół. Zgodnie z art. 34 ust. 4 z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół, a zatem zarówno wówczas gdy znaki wznowiono, jak też wówczas, gdy ich nie wznowiono wobec sporu co do ich położenia. Postępowanie przeto w sprawie wznowienia znaków granicznych nie kończy się decyzją lub postanowieniem organu administracji publicznej. Umocowane art. 11 ustawy do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (w rozumieniu art. 2 pkt 1i2 w zw. z art. 13 ust. 1) podmioty, w zakresie czynności związanych z wznowieniem znaków granicznych mają charakter organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 kpa. Jednakże formą załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w odniesieniu do czynności związanych z wznowieniem znaków granicznych jest protokół z czynności (art. 39 ust. 4). Protokół taki ma charakter dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 kpa - por. także St. Rudnicki j.w. str. 78) i w przypadku pozytywnego charakteru t.j. utrwalenia w min czynności wznowienia znaków granicznych, może (wraz z innymi dokumentami) stanowić podstawę dla danych ewidencji gruntów i budynków. Jednakże sama treść protokołu z czynności wznowienia granic nie podlega kontroli instancyjnej, gdyż jak wyżej wskazano spór co do położenia znaków podlega rozpoznaniu w drodze sądowej. Przepis art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne, sytuuje wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organ wyższego stopnia - w rozumieniu kpa - tylko w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Organy administracji geodezyjnej i kartograficznej określone są w przepisach ustawy (art. 6 a ust 1 pkt 2, ust. 4 i 5) w sposób wyczerpujący i nie należą do nich podmioty, które w ramach prowadzonej działalności, wykonują prace geodezyjne i kartograficzne, w tym w zakresie czynności wznowienia znaków granicznych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie był więc względem geodetów, którym skarżąca, względnie jej brat, zlecali czynności z zakresu wznowienia znaków granicznych, organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa, a więc organem merytorycznym, umocowanym, do "utrzymania w mocy" protokołu z czynności, czy też ustalenia względnie nakazania ustalenia innego usytuowania znaków granicznych, niż to wynikało z dokumentów sporządzonych przez podmiot, któremu zlecono czynności lub do określenia na jaka datę ma być odtworzony stan geodezyjny. Brak zatem przesłanek do przypisania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bezczynności jako organowi wyższego stopnia w sprawach administracji geodezyjnej i kartograficznej w konkretnej sprawie. Prócz określonej wyżej funkcji organu wyższego stopnia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 6a ust. 2), w ramach której wojewoda ma przymiot organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 6a ust.1 pkt 1 lit. "b"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy m. in. (pkt. 4), kontrolowanie urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Działając w imieniu Wojewody, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów m.in. dotyczących wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz posiadanie uprawnień zawodowych przez osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii (art. 7 "b" ust. 1 lit. a i b w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy). Szczegółowy zakres i tryb kontroli przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej m.in. przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii, regulują przepisy (§ 4 ust. 2) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2001r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 101, poz. 1090). Wnoszone zatem przez skarżącą do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru skargi i pisma, na niesatysfakcjonujące wyniki czynności zleconych geodetom w celu wznowienia "granic" . czy brak powiadomienia o podziale działki [...] w czasie gdy nie była jej współwłaścicielem czy tez domaganie się sprawdzenia w trybie nadzoru geodezyjnego podziału w naturze z 1984r, mogą być usytuowane wyłącznie w ramach przepisów działu VIII kpa, regulującego skargi i wnioski. Rozpatrywanie skarg składanych w trybie przepisów o skargach i wnioskach, regulują przepisy tego działu VIII, a sposób załatwiania spraw w tym trybie, nie mieści się w katalogu spraw określonych art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem spraw, w których dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu administracji publicznej. Na marginesie tylko można wskazać, iż z przestawionych przez organ akt wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia [...].2002r. znak [...] udzielił skarżącej informacji - zgodnie z zaleceniem Głównego Geodety Kraju - w przedmiocie potwierdzenia zgodności danych geodezyjnych przyjętych w czasie podziału działki [...] w 1997r. na działki [...] i [...], z danymi geodezyjnymi określającymi powstałą w 1983r. w trybie postępowania wywłaszczeniowego działkę [...], z której to dopiero działki w 1987r. powstała działka [...] (łącznie z działkami [...],[...],[...] i [...]) Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z przyczyn innych niż określone w pkt. 1-5. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.