II SAB/Kr 97/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Starosty [...] I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania aktu administracyjnego w sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem K. S. z dnia 28 marca 2008 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w terminie jednego miesiąca; II. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 lipca 2011 r. K. S. wniosła do Sądu administracyjnego skargę w przedmiocie bezczynności Starosty [...]. Skarżąca podała, że pismem z dnia 28 marca 2008 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot części działki nr "1" o pow. 19,9696 ha, obręb [...], Gmina W., w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych: l. kat. "2’ o pow. 0,0952 ha, l. kat. "3’ o pow. 0,0838 ha i l. kat. "4’ o pow. 0,0226 ha, b. gm. kat. [...]. Decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. Starosta [...] umorzył postępowanie z opisanego powyżej wniosku. Na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 19 października 2009 r. skarżąca złożyła zażalenie do Wojewody [...] na nierozpoznanie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 r. Wojewoda uznał zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył Staroście [...] dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2010 r. Starosta [...] postanowieniem z dnia 6 września 2010 r. zawiesił postępowanie z powodu toczących się innych postępowań i potrzeby dokonania podziału działki. Na to postanowienie zażalenie wniosła skarżąca i Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 31 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewoda [...] uznał, że nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postanowienia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż przeszkoda w postaci niemożności wykonanie kolejnego projektu podziału nieruchomości ze względu na konieczność oczekiwania na zatwierdzenie projektu podziału tej działki wcześniej opracowanego na potrzeby innych postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. W związku z powyższym organ powinien był, zadaniem skarżącej, rozpatrzyć jej sprawę w terminie do 28 lutego 2010 r. Skarżąca podniosła, iż pismem z dnia 24 maja 2011 r. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa, gdyż organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 29 lipca 2011 r. W ocenie skarżącej Starosta [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podał, iż w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia 18 czerwca 2009 r., znak: [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia 27 lutego 2009 r., znak: [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami tutejszego Starostwa ponownie prowadzone jest postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. "2" o pow. 0,0952 ha, l. kat. "3" o pow. 0,0838 ha i l. kat. "4" o pow. 0,0226 ha, b. gm. kat. [...], której właścicielem Skarb Państwa stał się na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1969 r., Nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. [...] i o odszkodowaniu, wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści tej decyzji wynika, że w dacie wywłaszczenia opisana nieruchomość stanowiła w całości własność K. S. tożsamej z wnioskodawczynią. Organ podał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie wykazało, że opisana wyżej nieruchomość oznaczona jako parcele: l. kat. "2" o pow. 0,0952 ha, l. kat. "3" o pow. 0,0838 ha i l. kat. "4" o pow. 0,0226 ha, b. gm. kat. [...], wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w 1969 r., stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela jest konieczność sporządzenia projektu podziału działki nr "1", w celu wydzielenia działki odpowiadającej wywłaszczonym parcelom: l. kat. "2" o pow. 0,0952 ha, l. kat. "3’ o pow. 0,0838 ha i l. kat. "4" o pow. 0,0226 ha, b. gm. kat. [...]. Zgodnie z art. 96 ust.1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji zatwierdzającej podział, gdyż ostateczna decyzja z zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Organ wyjaśnił, że sporządzenie projektu takiego podziału na potrzeby przedmiotowego postępowania nie jest możliwe, gdyż projekt podziału działki nr "1" został już wcześniej opracowany na potrzeby innych postępowań w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w Gminie W., obręb [...] i do czasu jego zatwierdzenia zablokowana jest możliwość ponownego podziału tej samej działki w innej konfiguracji. Organ podał, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" o pow. 19,9696 obręb [...], Gmina W. zostanie zatwierdzony z dniem, w którym stanie ostateczna przynajmniej jedna z następujących decyzji: decyzja Starosty [...] z 30 października 2009 r., znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr "5’ o pow. 0,1751 ha, obręb [...], Gmina W., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. "6’ b. gm. kat. [...]; decyzja Starosty [...] z dnia 5 listopada 2009 r., znak: [...] orzekająca o zwrocie nr "7" o pow. 0,3284 ha i nr "8" o pow. 0,0155 ha, obręb [...] Gmina W., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. "9’ i l. kat. b. gm. kat. [...]; decyzja Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2010 znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr "10" o pow. 0,3538 obręb [...] Gmina W., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. 141 b. gm. kat. [...]; decyzja Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2010 znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr "11" o pow. 0,5179 ha, obr. [...] Gmina W., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. 141 b. gm. kat. [...] oraz decyzja Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2010 r. znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr "12" o pow. 0,6517 ha, o [...] Gmina W., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. "13" b. gm. kat. [...]. Organ podniósł, że w jego ocenie zatwierdzenie podziału nieruchomości składającej się z działki objętej postępowaniem jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § pkt. 4 K.p.a. Organ wskazał, że powyższy pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznym stanie faktycznym orzekając w wyroku z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 331/09, w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w stosunku do których wstrzymane zostało wydanie decyzji z powodu oczekiwania na zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości mające nastąpić z dniem, w którym decyzje o zwrocie wydane w innych postępowaniach staną się ostateczne. Realizując wskazania ww. wyroku postanowieniem Starosty [...] z dnia 6 września 2010 r., znak: [...] zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr "1" o pow. 19,9696 ha, obręb [...] Gmina W., w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych: l. kat. "2" o pow. 0,0952 ha; l. kat. "3" o pow. 0,0838 ha i l. kat. "4" o pow. 0,0226 ha, b. gm. kat. [...] - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" o pow. 19,9696 ha, obręb [...] Gmina W., na działki: nr "14" o pow. 0,8330 ha, nr "11" o pow. 0,5179 ha, nr "10" o pow. 0,3538 ha, nr "12" o pow. 0,6517 ha, nr "5" o pow. 0,1751 ha, nr "7" o pow. 0,3284 ha, nr "8" o pow. 0,0155 ha i nr "15" o pow. 17,0942 ha, zgodnie z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian, sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. C., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 września 2009 r., pod nr [...]. Organ I instancji podniósł, że okoliczność, iż Wojewoda [...] uznał, że proceduralne działanie Starosty [...] w postaci zawieszenia przedmiotowego postępowania nie powinno mieć zastosowania nie zmienia okoliczności faktycznych sprawy. Nadal istnieje przeszkoda do sporządzenia projektu podziału działki nr "1", w celu wydzielenia działki odpowiadającej wywłaszczonym parcelom: l. kat. "2" o pow. 0,0952 ha; l. kat. "3" o pow. 0,0838 ha i l. kat. "4" o pow. 0,0226 ha, b. gm. kat. [...]. W związku z powyższym organ kierując się przepisem art. 36 § 1 K.p.a. pismami z dnia 20 stycznia 2011 r., z dnia 5 maja 2011 r. oraz z dnia 20 lipca 2011 r. zmuszony był przesunąć termin załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jednakże w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy następuje na podstawie innych przepisów należy zbadać czy organ zobowiązany był do wydania decyzji i w jakim terminie. Należy bowiem podnieść, że bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Zgodnie zaś z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że niewątpliwie Starosta [...] nie załatwił wniosku strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie. Wskazał, że przeszkoda do załatwienia sprawy w terminie jest przyczyną od organu niezależną, bowiem w celu zwrotu zawnioskowanej nieruchomości należy przeprowadzić podział działki nr "1" obręb [...] Gmina W.. Podział zostanie zaś dokonany dopiero po ustatecznieniu się decyzji o zwrocie innych nieruchomości również niewyodrebnionych z działki nr "1". Wskazano na art. 96 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n."), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Wskazano również, że nie można dokonać ponownego podziału tej samej działki w innej konfiguracji skoro podział poprzedni nie jest jeszcze zatwierdzony. Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez organ i stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] dopuścił się bezczynności. Samo wypełnienie przez organ wynikającego z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. obowiązku poinformowania stron o przyczynach zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy nie usprawiedliwia opóźnienia w sytuacji, gdy nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające załatwienie sprawy w ustawowym terminie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły tego rodzaju przeszkody, które tamują merytoryczne jej załatwienie od 2008 r. Tym bardziej, że w ocenie organu istnieją warunki umożliwiające uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stąd nieruchomość podlega zwrotowi. Z powołanego powyżej przepisu art. 95 ust. 1 pkt 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli podział nieruchomości jest konieczny dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wówczas organ wykonawczy gminy nie wydaje decyzji o zatwierdzeniu geodezyjnego podziału nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta zleca jedynie sporządzenie, przez uprawnionego geodetę, operatu podziałowego, z obowiązkiem przekazania operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zwłoki w załatwieniu sprawy nie może usprawiedliwiać konieczność oczekiwania na zakończenie postępowań administracyjnych w kilku innych sprawach w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Brak jest podstaw do formułowania poglądu, że Starosta [...] mógłby uwolnić się od zarzutu bezczynności w razie zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jak na to wskazał organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 331/09. W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, a dopiero spełnienie takiej przesłanki umożliwia zawieszenie postępowania. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 893/09 opubl. w Legalis, które Sąd orzekający w całości podziela. Uznając skargę za uzasadnioną Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 149 P.p.s.a. i wyznaczył termin jednego miesiąca do wydania aktu administracyjnego w sprawie wszytej wnioskiem skarżącej z dnia 28 marca 2008 r. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.