II SAB/Kr 99/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Wojewody; I. zobowiązuje Wojewodę do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w sprawie z wniosku W. B. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; II. zasądzą od Wojewody na rzecz skarżącej W. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Począwszy od dnia [...] listopada 1996 r., w którym wniesiony został wniosek do Burmistrza Miasta R. o przyznanie uprawnienia do ekwiwalentu za mienie pozostawione na kresach wschodnich przez jej stryja Z.S., W. B. w kolejnych latach wnioski takie kierowała również do Kierownika Urzędu Rejonowego w N., Starosty Powiatowego w K. i Starosty N. Ostatecznie akta sprawy, na mocy postanowienia Wojewody Z. z dnia [...] sierpnia 2004 r., zostały przekazane według właściwości Wojewodzie [...] w dniu 12 sierpnia 2004 r. Ostatecznie wnioskiem z dnia 28 września 2004 r. W. B. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przez Z. S., którego jest jedynym spadkobiercą. Pismami z dnia 17.01.2005 r. i z dnia 9.01.2007 r. W. B. ponaglała Wojewodę [...] o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W dniu 26.02.2007 r. organ wezwał wnioskodawczynię o uzupełnienie braków wniosku, a to o przedłożenie dowodów świadczących o posiadaniu obywatelstwa [...] przez właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz przez spadkobierców oraz dowody potwierdzające miejsce zamieszkania lub miejsca zamieszkania w Polsce właściciela mienia i jego spadkobierców w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W wezwaniu tym organ wskazał także, że w razie braku tych dowodów do wniosku należy dołączyć oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób, jak również oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty (z podpisem poświadczonym notarialnie lub urzędowo). W dniu 2.04.2007 r. W. B. złożyła oświadczenie z poświadczonym urzędowo podpisem (k.134 i 136), że jej stryj Z. S. miał obywatelstwo polskie, a po wojnie zamieszkiwał w K., K., W. i R. przy ul. [...], a ona poprzednio zamieszkiwała w K., W., S. i P. Nadto w tym samym dniu (k. 138) złożyła oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, również z podpisem urzędowo poświadczonym. Pismem z dnia 18.06.2007 r. ponagliła Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości o wydanie decyzji, a następnie pismem z dnia 24.10.2007 r. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność urzędu. Dopiero pismem z dnia 15 listopada 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił W. B. o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie pismem z dnia 21.11.2007 r. organ zawiadomił wnioskodawczynię, że wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2008 r. Pismem z dnia 23.11.2007 r. wnioskodawczyni została poinformowana, że organ odstąpił od żądania przedkładania dodatkowego dowodu, że Z. S. posiadał obywatelstwo polskie, gdyż w aktach znajduje się orzeczenie PUR, z którego okoliczność ta wynika. Kolejnym pismem z dnia 26.05.2008 r. organ wezwał wnioskodawczynię o dostarczenie dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania jej i Z. S., gdyż w przedłożonym przez nią oświadczeniu brak jest wskazania dokładnych adresów zamieszkania (ulica, numer domu, numer lokalu). Nadto zawiadomił, że podpis osoby na oświadczeniu winien być poświadczony notarialnie lub urzędowo. Postanowieniem z tej samej daty wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - 26.03.2009 r. W dniu 21.06.2008 r. W. B. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność urzędu rozpatrującego jej sprawę. W dniu 23 sierpnia 2008 r. (data nadania na poczcie) W. B. wniosła do Ministra Skarbu Państwa "skargę na bezczynność" Wojewody [...] z żądaniem "odszkodowania za przewlekłość w załatwieniu sprawy". W dniu 14 października 2008 r. (data nadania na poczcie) W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody [...] z żądaniem odszkodowania w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego. Podniosła, że pismem z dnia 4.08.2008r organ wezwał ją do zgłoszenia dokładnych adresów zamieszkania spadkodawcy i jej od 1945 r. do chwili obecnej, uznając dotychczas złożone oświadczenia w tym zakresie za niewystarczające. W ocenie skarżącej organ winien ją był wezwać do uzupełnienia wszystkich braków na początku postępowania. Wskazała również, że nie otrzymała odpowiedzi Ministra Skarbu Państwa na złożoną skargę na bezczynność Wojewody [...]. Podała, że działanie organu naraziło ją na straty materialne. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżąca nie wyczerpała przysługującego jej środka zaskarżenia w postaci zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie. Wprawdzie złożyła skargę na bezczynność Wojewody [...] do Ministra Skarbu Państwa, ale w ocenie organu, nie spełnia to przesłanki wskazanej w art. 52 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro do chwili obecnej nie zostało wydane w tej sprawie postanowienie. W razie nie uznania powyższej okoliczności za przesłankę odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z uwagi na podejmowane w sprawie działania, Wojewoda [...] nie pozostaje w bezczynności. Wskazał, że pismem z dnia 26 lutego 2007 r. w oparciu o przepis art. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku między innymi o dowody potwierdzające miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości pozostawionej i wszystkich jego spadkobierców po przybyciu na obecne terytorium RP. Z uwagi na fakt, że podane w oświadczeniu z dnia 2 kwietnia 2007 r. adresy zamieszkania skarżącej i Z. S. były nieprecyzyjne i nie pozwalały na właściwe sprawdzenie poprawności oświadczenia o stanie realizacji prawa do rekompensaty pismami z dat: 26 maja 2008 r. i 4 sierpnia 2008 r. skarżąca została wezwana do podania dokładnych adresów. Z uwagi na to, że do chwili obecnej skarżąca nie uzupełniła oświadczenia o miejscach zamieszkania, zgodnie z art. 35 § 5 kpa nie można przypisać organowi bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Nadto należy podkreślić, ze zgodnie z treścią art.3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art.3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Ustosunkowując się do zarzutu niedopuszczalności skargi, podnieść należy, że przepis art.52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Środkiem zaskarżenia przewidzianym w tym przepisie jest również zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. ( por. postanowienie NSA z dnia 6.07.2006r l OSK 480/06). Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98, LEX nr 43843). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wymóg art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem rozpoznającym sprawę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu znaczenia decydującego nie może mieć sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie bowiem od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji, stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Przystępując do merytorycznej oceny skargi podnieść należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Mając powyższe na uwadze istota sprawy niniejszej sprowadza się do rozważenia czy powodem niewydania aktu przez Wojewodę [...] mogło być niezłożenie przez skarżącą żądanych przez organ dowodów. Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Stosownie do przepisu art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2005 r. Nr 169 poz. 1418 z późn.zm.) do wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa należy dołączyć m.in. dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsca zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób oraz oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Ponieważ ustawa nie przewiduje innego skutku nieuzupełnienia w terminie braków formalnych podania, należy przyjąć, że po bezskutecznym upływie sześciomiesięcznego terminu podanie pozostawia się bez rozpoznania. Gdyby tak było w niniejszej sprawie, organowi nie można by zarzucić bezczynności. Dlatego też koniecznym jest dokonanie oceny wystosowanego do skarżącej wezwania o przedłożenie dowodów. Wezwanie to było nieprawidłowe. Po pierwsze, skoro ustawa używa pojęcia "miejsce zamieszkania", to w braku definicji przyjętej w omawianej ustawie, należy je rozumieć jako miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art.25 kc). Podkreślić przy tym należy, że dla wykonania ciążącego na wojewodzie obowiązku wynikającego z art.5 ust.4 ustawy, wystarczającym jest informacja o miejscu zamieszkania wskazanych w tym przepisie osób a nie informacja o ich dokładnych adresach. Skoro z żadnego przepisu ustawy nie wynikała konieczność podania przez wnioskodawcę dokładnych adresów właściciela pozostawionej poza granicami RP nieruchomości ani spadkobierców, brak było podstawy prawnej do żądania takich dowodów przez organ, i to w dodatku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Rygor wynikający z art.64 k.p.a. (pozostawienie podania bez rozpoznania) ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonych w przepisach prawa. Nadto, jaki wyżej wskazano Wojewoda [...] wzywał skarżącą również o złożenie oświadczenia (o miejscach zamieszkania i o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty) z podpisem poświadczonym notarialnie lub urzędowo. Także i to wezwanie skierowane do skarżącej było niezasadne. Jak wcześniej wskazano takie oświadczenia zostały już przez skarżącą przedłożone. W dniu 2.04.2007 r. W. B. złożyła oświadczenie z poświadczonym urzędowo podpisem (k.134 i 136), że jej stryj Z. S. miał obywatelstwo polskie, a po wojnie zamieszkiwał w K., K., W. i R. przy ul. [...], a ona poprzednio zamieszkiwała w K., W., S. i P.. Nadto w tym samym dniu (k. 138) złożyła oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, również z podpisem urzędowo poświadczonym. Wobec powyższego uznać należy, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, a co za tym idzie, organ pozostaje w bezczynności nie wydając aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Nie sposób również nie stwierdzić, że analiza przedłożonych akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że postępowanie było prowadzone niewłaściwie. Sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 15 listopada 2007 r., czyli po przeszło 3 latach od daty złożenia wniosku, wykonywanie jakichkolwiek czynności w sprawie dopiero po monitach skarżącej, kierowanie do skarżącej niepotrzebnych wezwań świadczy o naruszeniu przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu istnieje zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (por. J. Zimmermann glosa OSP 2000/6/87). Ustosunkowując się do żądania skargi dotyczącego przyznania skarżącej odszkodowania w wysokości 5000 zł, podnieść należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują takiej możliwości. Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dlatego też, mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.