II SO/Kr 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. C. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] postanawia: 1. Wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] grzywnę w wysokości 1000,00 zł (jeden tysiąc) 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] na rzecz skarżącego kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 3 lutego 2012r. J. C. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] (dalej: "PINB") oraz na przewlekłe prowadzenie sprawy. W skardze wniósł o zobowiązanie PINB w K. Powiat [...] do wydania decyzji kończącej postepowanie w sprawie [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie PINB grzywny. Na uzasadnienie wniosku o wymierzenie grzywny Skarżący podał, że od listopada 2002r. w PINB toczy się postępowanie w sprawie wykonania lukarn w dachu budynku przy ul. [...] bez uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę. W dniu 12 stycznia 2007r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za uzasadnione i 7 lutego 2007r. wydał postanowienie w którym wyznaczył organowi I Instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2007r. Pomimo upływu tego terminu, PINB decyzji nie wydał. Skarżący złożył w dniu 31 sierpnia 2007r. w PINB skargę do WSA w Krakowie na bezczynność PINB, jednakże skarga ta nie została do WSA przekazana do dnia sporządzania skargi na bezczynność z dnia 3 lutego 2012r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 marca 2012r. rozłączono sprawy ze skargi J. C. na bezczynność PINB i o wymierzenie temu organowi grzywny. Zarządzeniem Sądu z dnia 19 kwietnia 2012r. PINB został wezwany do przesłania oryginału skargi na bezczynność z dnia 31 sierpnia 2007r. wraz z odpowiedzią PINB na tę skargę oraz dowodem przekazanie jej do WSA w Krakowie W odpowiedzi na wezwanie PINB pismem z dnia 26 kwietnia 2012r. poinformował, że oryginał skargi na bezczynność z dnia 31 sierpnia 2007r. złożonej przez J. C. znajduje się w aktach administracyjnych przekazanych sądowi wraz z aktami postepowania administracyjnego znak [...], do sygnatury sprawy IISAB/Kr 54/12. PINB wniósł o niewymierzanie organowi grzywny, gdyż w okresie w którym skarga miała być do Sądu przekazana, PINB posiadał braki kadrowe, w roku 2008 zatrudnionych było 22 inspektorów nadzoru budowlanego prowadzących łącznie ponad 1000 postępowań administracyjnych. Na niewspółmierność środków w stosunku do zadań wskazywała Najwyższa Izba Kontroli w swoich wystąpieniach pokontrolnych. Kumulacja nadmiaru obowiązków nałożonych na inspektorów nadzoru budowlanego połączona z licznymi przypadkami rozwiązywania stosunków pracy przez doświadczonych pracowników oraz nowelizacje przepisów prawa budowlanego, łącznie spowodowały, że skarga nie została przekazana WSA w terminie, jednakże mimo to jest to przypadek jednostkowy, który dotychczas nie miał miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z uchwałą NSA podjętą w składzie 7 osobowym w dniu 7 kwietnia 2008r. sygn. IIFPS 1/08, postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, wszczęte w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. od którego pobiera się wpis sądowy Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 55 §1 w związku z art. 54§ 2 p.p.s.a. wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, jest nie tylko pełnienie funkcji represyjnej ale również prewencyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie prawa do rozpoznania sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 12 KPA), funkcja prewencyjna zaś, ma zniechęcić organy administracyjne do kolejnych przypadków łamania prawa i niewykonywania swoich ustawowych obowiązków. Wyjaśnić należy, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sąd może ja orzec według swego uznania do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Obowiązek organu dotyczący przekazania skargi wnioskodawcy J. C., nie został - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego –przez PINB wypełniony, gdyż skarga na bezczynność z dnia 31 sierpnia 2007r. ani akt sprawy nie zostały przekazane w terminie. Jak przyznał sam organ, nie zrobił tego ze względu na braki kadrowe oraz rotację zatrudnionych i przeciążonych obowiązkami pracowników. Niemniej jednak nie zmienia to faktu, że organ administracyjny w pełni ponosi odpowiedzialność za poprawne funkcjonowanie urzędu oraz osób w nim zatrudnionych. Zaistniała sytuacja jest zapewne subiektywnie, z punktu widzenia organu, usprawiedliwiona i jest przypadkiem odosobnionym, incydentalnym, który wydarzył się wyjątkowo. Jednak te subiektywne okoliczności nie usprawiedliwiają obiektywnie bezspornego złamania prawa strony postępowania do oczekiwania, że składane przezeń pisma otrzymają prawidłowy bieg, a w szczególności, że zostaną przekazane zgodnie z obowiązującymi przepisami do sądu administracyjnego. Zgodne z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011r. (M.P. z 2012 poz.63), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011r. wyniosło 3.399,52 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 33.995,20 zł. Zdaniem sądu za odpowiednią do naruszenia przepisów przez PINB, stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności w sytuacji, że przedmiot nieprzekazanej skargi dotyczył bezczynności organu - należy uznać grzywnę w wysokości 1000,00 zł (tysiąc złotych 00/100) za odpowiednią. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.