II SO/Kr 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Prokuratora Okręgowego o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie braku przekazania skargi wraz z odpowiedzią postanawia: wymierzyć Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w wysokości 1000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) W dniu [...] października 2007 r. Prokurator Okręgowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skargę otrzymał w dniu 5 listopada 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego celem przekazania jej wraz z odpowiedzią na nią w terminie 30 dni Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponieważ do dnia [...] stycznia 2008 r. skarga ta wraz z odpowiedzią nie została przekazana sądowi administracyjnemu, Prokurator Okręgowy wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu [...] stycznia 2008 r. wniosek o wymierzenie, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w wysokości 3000 zł za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na nieprzekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na nią sądowi administracyjnemu w terminie 30 dni od daty jej wniesienia. W uzasadnieniu wniosku o ukaranie grzywną przedstawiono chronologicznie podjęte czynności i brak wywiązania się przez organ administracyjny z obowiązku przekazania w ustawowym terminie sądowi administracyjnemu skargi wraz z odpowiedzią na nią. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po otrzymaniu w dniu 8.02.2008 r. wniosku wraz z wezwaniem do udzielenia na niego odpowiedzi, dnia [...].02.2008 r. udzielił odpowiedzi z żądaniem oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny w związku z brakiem zawinienia w nieterminowym udzieleniu odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ administracyjny podniósł, że w "głównej" sprawie ze skargi na bezczynność odpowiedź została udzielona 26.02.2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że powodem niedotrzymania terminu udzielenia odpowiedzi na skargę był brak pracowników w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego oraz bardzo duża ilość spraw, jaką ten organ administracyjny załatwia. Co roku wpływa około 200 spraw, a udzielaniem odpowiedzi na skargi oraz pomocy prawnej w prowadzonych postępowaniach administracyjnych zajmuje się Zespół ds. Obsługi Prawnej, zatrudniający dwie osoby, z których jedna w 2007 r. była na urlopie macierzyńskim. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że kilkakrotnie zwracał się do Wojewody oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskami o zwiększenie zatrudnienia w Wojewódzkim Inspektoracie, ale do tej pory wnioski te nie przyniosły efektów. Do odpowiedzi dołączono zestawienie ilości prowadzonych spraw oraz kopie pism kierowanych do Wojewody oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w razie niezastosowania się do obowiązku polegającego na przekazaniu skargi skarżącego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty jej wniesienia wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter środka dyscyplinująco-restrykcyjnego. Za przyjęciem jedynie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Nie jest to jednak jedynie środek restrykcyjny, bo nawet ustalenie braku wywiązania się z ustawowego obowiązku, stanowi jedynie możliwość wymierzenia organowi przez sąd grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i ewentualne wypełnienie tego obowiązku przed rozpoznaniem wniosku oraz wyjaśnieniem przesłanek niedotrzymania terminu. W ocenie Sądu w tej sprawie na wymierzenie grzywny i jej wysokość miało wpływ tak przekazanie Sądowi odpowiedzi na skargę na bezczynność przed rozpoznaniem tej sprawy, jak i treść uzasadnienia przesłanek nie dotrzymania terminowi. Sąd bowiem rozpoznając wniosek o ukaranie grzywną nie jest związany tym wnioskiem ani w zakresie ukarania grzywna organu, ani też wysokości wymierzonej grzywny. Ustawodawca zawarł bowiem w art. 55 § 1 P.p.s.a. normę prawną pozwalającą na wybór konsekwencji prawnych nie dochowania obowiązkowi terminowego przekazania odpowiedzi na skargę. Sąd ma możliwość wyboru rozstrzygnięć polegających na wymierzeniu grzywny i odmowie wymierzenia grzywny. Sąd bowiem, jak stanowi powołany art. 55 § 1 P.p.s.a., może grzywnę wymierzyć. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istnieją powody wymierzenia grzywny organowi administracji. Nie ulega wątpliwości, że sam organ nieterminowo udzielił odpowiedzi na skargę. Skarga na bezczynność wpłynęła [...].11.2007 r. i do dnia 5.12.2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien udzielić Sądowi na nią odpowiedź. To umożliwiłoby przyspieszenie samego postępowania sądowego. Tymczasem odpowiedzi na skargę na bezczynność organ udzielił, jak sam wskazuje, dopiero 26.02.2008 r. wysyłając w tym dniu odpowiedź Sądowi. Porównując daty 5.12.2007 r. (30-ty dzień udzielenia odpowiedzi na skargę) z datą 26.02.2008 r. należy wskazać, iż odpowiedzi tej udzielono po upływie 112 dni, a nie ustawowych 30 dni. Takie działanie stanowi naruszenie ustawowego obowiązku. Jednakże nie można pominąć i tego, że z uzasadnienia powodów nie dochowania terminowi wynika, iż w strukturze organizacyjnej Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zatrudniono zbyt mało pracowników do załatwiania tego typu spraw. Należy uwzględnić w tym zakresie wyjaśnienia wskazujące na daleko zaawansowane starania samego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zmierzające do zwiększenia zatrudnienia i konsekwencji wynikających z dalszego utrzymywania istniejącego stanu w tym zakresie. Wprawdzie o ocenie Sądu problemy wewnętrznej struktury organu administracji nie powinny stanowić przesłanki skutkującej oddaleniem wniosku o ukaranie grzywną (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OZ 360/2005, opub. w LEX nr 164153), to jednak mają one wpływ na wysokość nakładanej grzywny. W praworządnym i demokratycznym państwie prawa wartością najwyższą jest działanie organów państwa zgodnie z prawem i nie mogą służyć swoistemu "obchodzeniu" tego prawa błędy w strukturze wewnętrznej organu administracji. Sama skarga na bezczynność wynika z braku działania organu administracji i dodatkowa bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na taką skargę potwierdza nieprawidłową strukturę organizacyjną lub nieprawidłowy podział obowiązków wewnątrz danego urzędu obsługującego organ administracyjny. Te jednak okoliczności nie mogą obciążać skarżącego, który w związku z taką a nie inną strukturą urzędu ponosi dodatkowe konsekwencje oddalenia w czasie rozpoznania jego skargi. Dodatkowo jak wyjaśniał sam organ administracji w 2007 r. z dwóch zatrudnionych osób w Zespole ds. Obsługi Prawnej jedna z nich przebywała na urlopie macierzyńskim i, jak należy domniemywać, na miejsce tej osoby nie zatrudniono innego pracownika. To niewątpliwie spowolniło możliwości działania całego Zespołu, teoretycznie liczącego dwie osoby. Brak zatrudnienia pracownika w dwuosobowym Zespole w sytuacji, w której istniały zaległości nie pozwala przyjąć, iż jedynie brak zwiększenia zatrudnienia spowodował uchybienia w pracy urzędu. Mając na uwadze podane okoliczności Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości zbliżonej do ½ przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów będzie adekwatnym do stopnia naruszenia obowiązku i przesłanek jego niedochowania. Ukaranie w wysokości 3000 zł stanowiłoby przede wszystkim przejaw realizacji funkcji restrykcyjnej i pomijałoby stan faktyczny tej sprawy a zwłaszcza błędną strukturę zatrudnienia, w dużej mierze niezależną od organu administracji. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2007 r. i w drugim półroczu 2007 r. (M.P. z 2008 r. Nr 16, poz. 181) w 2007 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe wyniosło 2.275,37 zł. Tym samym kwota 1000 zł jest zbliżona do polowy miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej i taką wysokość grzywny sąd wymierzył w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.