III SA/Kr 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Renata Czeluśniak Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na kontynuowanie nauki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...] orzekającej o zmianie decyzji własnej z dnia [...] 2018 r., nr [...] przyznającej P. T. (dalej: skarżącej) pomoc na kontynuowanie nauki poprzez wstrzymanie wypłaty tej pomocy od dnia 1 września 2018 r. wraz z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności . Jednocześnie organ odwoławczy zmienił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji poprzez orzeczenie, że pomoc na kontynuowanie nauki za okres od dnia 1 września 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. skarżącej nie przysługuje, w pozostałym natomiast zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym ustalonym przez organy : W dniu [...] 2018 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] przyznającą skarżącej pomoc na kontynuowanie nauki na okres od dnia 1 czerwca 2018r. do dnia 30 września 2018r. w kwocie 526,00 zł miesięcznie. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie w dniu [...] 2018 r., organ I instancji wydał decyzję nr [...] orzekającej o zmianie ww. decyzji z dnia [...] 2018 r. w ten sposób , że wstrzymał wypłatę przyznanego świadczenia od dnia 1 września 2018r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swej decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że skarżąca obroniła pracę licencjacką w Wyższej Szkole [...] na kierunku Bezpieczeństwo Wewnętrzne i na tę okoliczność przedstawiła dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia. Ponadto skarżąca przedstawiła decyzję Uniwersytetu [...] o przyjęciu na I rok studiów niestacjonarnych jednolitych magisterskich na Wydział [...] kierunek [...] w roku akademickim 2018/2019. W ocenie organu pierwszej instancji , skarżąca utraciła prawo do pomocy na kontynuowanie nauki za miesiąc wrzesień 2018r. , gdyż ukończyła studia I stopnia i planuje rozpocząć jednolite studia magisterskie . Organ wyjaśnił , że zgodnie z art.146 ust.15 pkt.2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (DZ.U.2018.998) pomoc na kontynuowanie nauki przysługuje także za wrzesień , gdy osoba usamodzielniana po ukończeniu studiów pierwszego stopnia zostanie przyjęta w tym samym roku kalendarzowym na studia drugiego stopnia . Skarżąca nie spełniła tej przesłanki , gdyż rozpocznie nowe studia na kierunku prawo. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie świadczenia za sporny okres. Skarżąca wyjaśniła, że studia na kierunku prawo są prowadzone jedynie jako jednolite studia magisterskie; ustawodawca nie przewidział innej formy kształcenia. Studia te kończą się uzyskaniem kwalifikacji drugiego stopnia . Zdaniem skarżącej , skoro ustawodawca nie przewidział dla określonych kierunków innej możliwości niż jednolite studia magisterskie , to przepis art.146 ust.1 pkt.2 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej winien być interpretowany zgodnie z celami tej ustawy tj wspieranie osób usamodzielniających się mając na uwadze , że podnosząc swoje kwalifikacje zwiększają swoją szansę na rynku pracy. Podejmując jednolite studia magisterskie skarżąca realizuje cel ustawy , jakim jest podnoszenie swojego poziomu wykształcenia i zdobywanie kwalifikacji zawodowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję podniosło, że wykładnia językowa art.146 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy prowadzi do jednoznacznego rezultatu, że przyjęcie na jednolite studia magisterskie nie jest tożsame z przyjęciem na studia drugiego stopnia. W związku z powyższym skarżąca utraciła prawo do otrzymywania świadczenia za wrzesień 2018 r. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła naruszenie : - art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez zdawkowe uzasadnienie, polegające na oparciu się przez organ odwoławczy wyłącznie na przepisach ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, mimo że brak w niej definicji pojęć "studia drugiego stopnia", "jednolite studia magisterskie"; - art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie sprawy; - art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy, pomimo podobieństw między jednolitymi studiami magisterskimi a studiami drugiego stopnia; - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu decyzji; - art. 151 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zmianę decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy przepis ten nie daje organowi uprawnień do rozszerzania przesłanek, zawartych w przepisie art. 147 ustawy; - art. 151 ust. 2 w zw. z art. 147 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie określił przypadki, w których osobie usamodzielnianej pomoc na kontynuowanie nauki nie przysługuje; - art. 146 ust. 5 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w zw. z § 8 ust. 1, § 30 i § 31 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów w zw. z art. 8 pkt 10 ustawy o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że w świetle przepisów prawa kwalifikacje uzyskane po ukończeniu studiów drugiego stopnia i studiów jednolitych magisterskich są równorzędne. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca ukończyła studia pierwszego stopnia uzyskując w dniu 19 czerwca 2018 r. tytuł licencjata. W dniu 26 lipca 2018 r. została przyjęta na pierwszy rok niestacjonarnych jednolitych studiów magisterskich. Na tle tych okoliczności powstał problem, czy skarżącej należy się świadczenie pieniężne – pomoc na kontynuowanie nauki za miesiąc wrzesień 2018 r. Stosownie do art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2018.998.) pomoc na kontynuowanie nauki przyznaje się osobie usamodzielnianej, jeżeli kontynuuje naukę: 1/ w szkole, 2/ w zakładzie kształcenia nauczycieli, 3/ w uczelni, 4/ na kursach, jeśli ich ukończenie jest zgodne z indywidualnym programem usamodzielnienia , 5/ u pracodawcy w celu przygotowania zawodowego. Zgodnie z art. 146 ust. 3 pomoc, o której mowa w ust. 1, przyznaje się na czas nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez osobę usamodzielnianą 25. roku życia. Stosownie do art. 146 ust. 4 pomoc, o której mowa w ust. 1, przysługuje w czasie trwania odpowiednio roku szkolnego, roku akademickiego, kursu albo przygotowania zawodowego. W myśl art. 146 ust. 5 ustawy, w przypadku gdy po ukończeniu: 1) nauki w szkole ponadgimnazjalnej lub ponadpodstawowej osoba usamodzielniana została przyjęta w tym samym roku kalendarzowym na studia wyższe lub do zakładu kształcenia nauczycieli, 2) studiów pierwszego stopnia osoba usamodzielniana została przyjęta w tym samym roku kalendarzowym na studia drugiego stopnia - pomoc, o której mowa w ust. 1, przysługuje także za wrzesień. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu była kwestia , czy po ukończeniu studiów pierwszego stopnia i kontynuowanie nauki w tym samym roku kalendarzowym na jednolitych studiach magisterskich uprawnia do przyznania pomocy na kontynuowanie nauki za miesiąc wrzesień . W ocenie organów obu instancji wykładnia językowa art. 146 ust. 5 ww. ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku , że pomoc taka nie może być przyznana i wydały decyzję na podstawie art.151 ust.2 tej ustawy. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca wskazując na cele ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wykładnia celowościowa analizowanego przepisu uzasadnia przyznanie za miesiąc wrzesień pomocy osobie usamodzielnianej , która kontynuuje naukę na jednolitych studiach magisterskich. Rozstrzygając zaistniały w niniejszej sprawie spór, Sąd podzielił stanowisko skarżącej jako zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć , że w wypadku poprzestania na wykładni językowej przepisu art. 146 ust. 5 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej , podjęcie jednolitych studiów magisterskich po ukończeniu studiów pierwszego stopnia nie odpowiada hipotezie tej normy. Jednakże w ocenie Sądu uzasadnione jest odwołanie się również do innych metod wykładni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet zatem jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, wyroki tegoż sądu: z dnia 1 marca 2017 r., I FSK 1039/15, z dnia 3 marca 2015 r., I FSK 2184/13 i z dnia 21 października 2015 r., I OSK 709/14, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18). W konsekwencji uznaje się, że dyrektywy wykładni systemowej, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa. Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie , czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej (zob. powołany wyżej wyrok II SA/Go 833/18). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 146 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stosownie do której osoba usamodzielniana, która ukończyła studia pierwszego stopnia i kontynuuje naukę w ramach jednolitych studiów magisterskich nie otrzymywałaby pomocy finansowej za miesiąc wrzesień. Jej sytuacja jest bowiem zasadniczo taka sama, jak osoby usamodzielnianej, która – ukończywszy studia pierwszego stopnia – kontynuuje naukę na studiach drugiego stopnia. Jak zauważa się w orzecznictwie, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. powołany wyżej wyrok II SA/Go 833/18 i tam wskazane wyroki Trybunału Konstytucyjnego). Istotną cechą osób usamodzielnianych, które otrzymują świadczenie przewidziane w art. 146 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wraz z pomocą za miesiąc wrzesień (art. 146 ust. 5) jest kontynuacja nauki w sposób ciągły: przyjęcie na studia wyższe lub do zakładu kształcenia nauczycieli w tym samym roku kalendarzowym, w którym ukończono naukę odpowiednio w szkole ponadgimnazjalnej albo ponadpodstawowej, względnie podjęcie dalszych studiów w roku ukończenia studiów pierwszego stopnia. Ustawodawca sformułował co prawda przepis w sposób, mogący sugerować, że pomoc za wrzesień przysługuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy kontynuacją nauki po ukończeniu studiów pierwszego stopnia jest podjęcie dalszego kształcenia na studiach drugiego stopnia. Jednak względy celowościowe i systemowe przemawiają za uznaniem, że również kontynuacja nauki w postaci podjęcia jednolitych studiów magisterskich objęta jest hipotezą tej normy, a pomoc za miesiąc wrzesień również przysługuje w takim przypadku. Podkreślić należy, że ta forma studiowana tj. jednolite studia magisterskie, jest zastrzeżona tylko dla określonych kierunków, a zatem są swoistym wyjątkiem od zasady studiowania na studiach drugiego stopnia. Obie formy studiowania kończą się uzyskaniem kwalifikacji drugiego stopnia. Zróżnicowanie to ma znaczenie w procesie kształcenia i zdobywania kwalifikacji, nie może jednak niweczyć celów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ustawie tej chodzi przede wszystkim o wspieranie osób usamodzielnianych i podnoszących swoje kwalifikacje, a nie stricte o formę zdobywania tych kwalifikacji. Niewątpliwie celem omawianego przepisu było przyznanie dodatkowego świadczenia za wrzesień osobie usamodzielnianej, która kontynuuje naukę bezpośrednio po zakończeniu studiów pierwszego stopnia. Należy też mieć na uwadze, że osoba ucząca się i zamierzająca studiować na konkretnym kierunku nie ma wpływu na to, czy kierunek ten jest prowadzony jako studia drugiego stopnia, czy studia jednolite studia magisterskie. Obowiązek prowadzenia studiów jako jednolitych studiów magisterskich wynikał bowiem – w dacie wydania zaskarżonej decyzji – z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 września 2016 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów (Dz. U. 2016.1596 ). Dla oceny całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy nie sposób pominąć faktu , że skarżąca ukończyła studia pierwszego stopnia na kierunku Bezpieczeństwo Wewnętrzne , w specjalności kryminalistyka . Kontynuowanie nauki na jednolitych studiach magisterskich na kierunku prawo bez wątpienia jest podnoszeniem kwalifikacji skarżącej w obszarze prawa , a nie w obszarze nauki całkowicie nie związanym z dotychczasowymi zainteresowaniami skarżącej . Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że art.146 ust.5 pkt.2 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej uprawnia do przyznania pomocy na kontynuowanie nauki osobie usamodzielnianej , jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba ta kontynuuje naukę na jednolitych studiach magisterskich, które kończą się uzyskaniem kwalifikacji drugiego stopnia. Kontynuowanie nauki w formie jednolitych studiów magisterskich nie może niweczyć celu ustawy , jakim jest wspieranie osób podnoszących swoje kwalifikacje.. Dodatkowo różnicowanie sytuacji osób, które kontynuują naukę w sposób ciągły, nie byłoby do pogodzenia ze społecznym poczuciem sprawiedliwości, ponieważ sens ich działania – dalsze studiowanie – pozostaje w obu rozpatrywanych sytuacjach taki sam. Przewidziane w ustawie ograniczenie wieku (art. 146 ust. 3) powoduje, że osoby usamodzielniane nie będą mogły przedłużać w podobny sposób pobierania pomocy w nieskończoność. Za zróżnicowaniem sytuacji osób kontynuujących naukę na studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich nie przemawia na pewno stan finansów państwa. Świadczy o tym szereg wprowadzonych w ostatnich latach programów, obejmujących świadczenia socjalne w znacznej skali. Świadczenia z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy wpisują się w system świadczeń socjalnych. Sad podział również stanowisko skarżącej w zakresie naruszenia art. 151 ust.2 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej . Przepis ten stanowi , że w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do pomocy dla osoby usamodzielnianej lub jej wysokość oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej , dochodowej lub majątkowej osoby usamodzielnianej , organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody osoby usamodzielnianej zmienić lub uchylić decyzję , o której mowa w ust.1. Żadna z przesłanek wymienionych w przytoczonym przepisie nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przesłanką do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej skarżącej pomoc za wrzesień 2018r. nie stanowi też kontynuowanie nauki w formie jednolitych studiów magisterskich , gdyż nie dotyczy zmiany sytuacji osobistej skarżącej . Uchybienie przepisom prawa materialnego miało w tym wypadku bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, a zatem i na wynik sprawy. Jak wyżej wykazano , nieprawidłowe było zastosowanie przez organy wyłącznie interpretacji językowej art.146 ust.5 pkt.2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej , niweczącej cele tej ustawy poprzez odmowę przyznania pomocy na kontynuowanie nauki za miesiąc wrzesień 2018r. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy nie wzięły pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej . Wątpliwości co do formy kontynuowania nauki przez skarżącą winne być rozstrzygnięte na korzyść skarżącej – wszak istotą przyznania tej pomocy jest kontynuowanie nauki i uzyskanie wyższych kwalifikacji (w niniejszej sprawie – kwalifikacji drugiego stopnia), a nie forma kształcenia. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy naruszyły przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art.7a i art. 8 .K.p.a. Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. mógł być dochodzony w odrębnym postępowaniu , gdyż skarżącej przysługiwały środki prawne służące zwalczaniu bezczynności albo przewlekłości postępowania, takie jak ponaglenie , czy skarga do sądu administracyjnego. Do uwzględnienia skargi mogą prowadzić tylko takie uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w stopniu istotnym. W przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić, aby ewentualne naruszenie terminów wydania decyzji w jakikolwiek sposób wpłynęło na treść rozstrzygnięcia organu administracji. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1467) , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.