III SA/Kr 1001/20

|Sygn. akt III SA/Kr 1001/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Hanna Knysiak - Sudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 8 grudnia 2020 r. skargi M. D-H., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, z dnia 5 sierpnia 2020 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, , , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , M. D.- H. zwróciła się wnioskiem do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Uzasadniając swoje żądanie strona przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. K 7/15, stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 360) w zakresie wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Komendant Miejski Policji ustalił w toku postępowania, że strona w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2016 r. otrzymała ekwiwalent pieniężny za 266 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 37.704,61 zł, przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyliczenie wysokości świadczenia i jego wypłata miały charakter czynności materialno-technicznej. Decyzją nr [...] z [...] 2020 r. Komendant Miejski Policji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organ stwierdził, że po wejściu w życie wyroku ww. Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym zakresie, w związku z czym brak jest podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z 5 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Strona wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480 zł. Skarga zawierała zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256)- dalej jako: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji Nr [...], oraz naruszenia art. 114 § 1 pkt 2) i art. 115a ustawy o Policji w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt. K 7/15, poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w związku ze zwolnieniem ze służby. Strona powołała się w skardze na szereg wyroków sądów administracyjnych, w których wypłata należności finansowych, o których mowa we wniosku strony była możliwa i uzasadniona. Podniosła m.in., że na gruncie ww. wyroku Trybunału w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby, ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia, a pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Strona podkreśliła, że jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Przypomniała również, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części - określającej sposób obliczania ekwiwalentu, a więc w systemie prawnym pozostała obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby, i możliwe jest zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że strona otrzymała w 2016 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, a zaskarżona decyzja w pełni odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu oraz prawnemu obowiązującemu w dacie jej wydania, w szczególności respektuje sentencję ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji i w tym znaczeniu uwzględnia moc jego powszechnego obowiązywania wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie organu w konsekwencji wydania ww. wyroku Trybunału ułamek "1/30" w art. 115 a ustawy o Policji należy pomijać jako niekonstytucyjną część przepisu. Jednocześnie organ podkreślił, że z żadnego innego przepisu ustawy o Policji nie wynika wymiar uposażenia za 1 dzień urlopu wypoczynkowego i dodatkowego policjanta, z kolei stosowanie na zasadzie analogii przeliczników obowiązujących w innych służbach mundurowych byłoby nieuprawnione, tym bardziej, że nie są one jednolite i wynoszą 1/21 lub 1/22. Organ nie są zresztą uprawniony do domniemywania podstawy prawnej swojego działania ani do uzupełniania zdekompletowanej normy prawnej według własnego uznania. Poza tym, organ podniósł, że nie można pominąć przy ocenie działania organu kwestii dyscypliny finansów publicznych, do której naruszenia doszłoby w przypadku wydatkowania środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Organ podkreślił jednocześnie, że wydana decyzja nie zaprzecza prawu jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności, o którym mowa w art. 190 ust.4 Konstytucji, z zastrzeżeniem konieczności uprzedniej regulacji ustawowej, przez co pozostaje jednocześnie w zgodzie z art. 81 Konstytucji RP. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Warunkiem wypłaty będzie także ustalenie kręgu adresatów znowelizowanej normy i zasięgu czasowego jej obowiązywania. Nowy stan prawny będzie również stanowił dla strony podstawę ewentualnego wystąpienia z nowym żądaniem. Istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie tworzy bowiem sytuacji rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną w odniesieniu do tego nowego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na wielość tożsamych rodzajowo skarg funkcjonariuszy Policji rozpatrywanych przed tutejszym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, argumentacja podniesiona w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowi w dużym stopniu powielenie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniach uprzednio wydanych orzeczeń. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącej tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co dostrzegł także Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, a co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podnosi, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wymieniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. "przyznał" obywatelowi – policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, poz.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy. Sąd wskazuje, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. W myśl bowiem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to skarżąca może dochodzić roszczenia należnego z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i żądać jego wyrównania. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.