III SA/Kr 1002/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2006r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2004 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2004r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że S. M. przez cały okres zatrudnienia tj. w latach 1965-2001 był eksponowany na czynniki szkodliwe dla zdrowia takie jak: hałas, pył i substancje chemiczne, które okresowo mogły przekraczać dopuszczalne normy higieniczne. S. M. był badany w 2001r. i 2002r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie w 2003r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. M. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do sądu administracyjnego S. M. wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę, a zwłaszcza na nadmierny hałas i wstrząsy. Podkreślił, że schorzenia na które cierpi, tj. schorzenie słuchu, niewydolność płuc oraz choroba wibracyjna powstały na skutek tych ciężkich warunków pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych wymienionych w wykazie chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na czynniki szkodliwe. Sprawa zaś ewentualnej choroby wibracyjnej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne w części dotyczącej rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie dotyczące schorzenia słuchu, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia oraz zawierają wzajemnie sprzeczne ustalenia. Powoduje to powstanie uzasadnionych wątpliwości co do ich wiarygodności. Pomimo kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia słuchu i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są niezwykle lakoniczne, jednozdaniowe, nie wynika z nich dokładnie np. to dlaczego lekarze uznali, że charakter krzywej audiometrycznej świadczy o niezawodowym charakterze stwierdzanego schorzenia słuchu, itp. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne pozazawodowe przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Organy administracyjne nie zwróciły też uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie schorzenia słuchu. W orzeczeniu [...]Ośrodka Medycyny Pracy w [...] stwierdzono, że wykres krzywej audiometrycznej nie jest charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu, wskazując zgodnie z wiedzą medyczną na inne (pozazawodowe) przyczyny niedosłuchu. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] stwierdzono obustronne zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego i przesunięcie progu słuchu dla UP-25 dB, a dla UL-31. Stwierdzony stan narządu słuchu tzw. Niedosłuch audiometryczny w uchu prawym nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej, słuch jest społecznie wydolny. Tych niezgodności w treści obydwu orzeczeń lekarskich organy administracyjne nie wyjaśniły, nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o sprecyzowanie swych rozpoznań i ustosunkowanie się do tych rozbieżności. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że wskazane powyżej orzeczenie lekarskie IMP w [...] zawiera też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia IMP w [...] zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, bo słuch jest społecznie wydolny. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej choroby słuchu wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia w tej części. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z uchybieniami proceduralnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu. W pozostałym zakresie, a więc w zakresie chorób wymienionych w poz. 2, 4, 6 wykazu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje w tej części na uwzględnienie. Słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że niniejsze postępowanie nie dotyczy choroby wibracyjnej, bez znaczenia prawnego są zatem zarzuty skargi dotyczące tego właśnie schorzenia. Orzekające zatem w niniejszej sprawie zespoły lekarskie po przeprowadzeniu badań nie znalazły podstaw do stwierdzenia u S. M. schorzeń z poz. 2,4 i 6 wykazu chorób zawodowych. Zarówno [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...], jak i Instytut Medycyny Pracy w [...] po przeprowadzonych badaniach orzekły o braku podstaw do rozpoznania tych chorób zawodowych, uzasadniając dlaczego rozpoznane u pacjenta schorzenia nie są chorobą zawodową w rozumieniu przepisów. Orzeczenia te są wzajemnie spójne, jasne i wyczerpujące. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowo uznały te orzeczenia lekarskie za wiarygodne i wyczerpujące, opierając na nich swoje rozstrzygnięcia o braku u skarżącego chorób zawodowych z poz. 2, 4, i 6 wykazu. Należy zatem przyjąć, że w tej części wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały zgodnie z prawem materialnym oraz nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego przyjąć należy, że zaskarżona decyzja w tej części jest prawidłowa, zapadła po należytym wyjaśnieniu sprawy. Z tego powodu skarga w tej części została oddalona, w oparciu o 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie schorzenia słuchu organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby słuchu, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.