III SA/Kr 1004/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata P. B. - Kancelaria Adwokacka ul. [...], - kwotę 240,- (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259) § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), przyznał skarżącemu G. P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 60,00 zł. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego stwierdzono, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskiwany dochód nie przekracza ustalonego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 477 zł. Organ wskazał, że skarżący otrzymał dotychczas zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od stycznia 2009 r. do marca 2009 r. w wysokości 195 zł. miesięcznie. W kwietniu 2009 r. otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 140 zł. Mając na uwadze sytuację skarżącego Ośrodek Pomocy Społecznej zaproponował mu skorzystanie z dodatkowej pomocy rzeczowej w ramach Europejskiego Programu Pomocy Żywnościowej PEAD. Skarżący otrzymał skierowanie po pomoc w formie żywności w ramach programu PEAD. Do chwili wydania decyzji nie skorzystał jednak z tej formy pomocy kwestionując jej zasadność jako formę nieodpowiednią dla swoich potrzeb. Organ wskazał, że nie przyjmując propozycji pracownika socjalnego, który zaproponował dostępne obecnie rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej, skarżący nie wykazał tym samym współpracy w tej sprawie. Taka postawa skarżącego zdaniem organu uzasadnia ograniczenie pomocy w oparciu o art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, podstawę w przyszłości do odmowy przyznania świadczenia. Ponadto organ wskazał, że skarżący korzysta z usług Miejskiego Dziennego Domu Pomocy Społecznej gdzie uzyskuje między innymi z pomocy w formie gorącego posiłku, co również jest dodatkową pomocą w formie żywności. Odwołanie od tej decyzji złożył G. P. podnosząc, że otrzymany zasiłek celowy na żywość jest za mały. Skarżący podniósł, że choruje na cukrzycę i powinien stosować dietę, którą zalecił mu lekarz. Zarzucił także, że nie jest prawdą, iż nie współpracuje z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, gdyż dostarczał wszystkie zaświadczenia, a także nie jest prawdą, że nie korzystał z pomocy żywnościowej, gdyż od kilku lat ją odbierał, z tym, że część żywności nie nadaje się do spożycia, z powodu diety jaką musi stosować. Działające jak organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód skarżącego po odliczeniu alimentów wynosi 334,28 zł i obejmuje zasiłek stały w wysokości 327,00 zł; comiesięczną darowiznę otrzymywaną od komornika w kwocie 150,00 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 133,71 zł. Z zasiłku stałego i zasiłku okresowego (327,00 zł + 133,71 zł = 460,71 zł) potrącane są alimenty w wysokości 3/5 tych świadczeń. Według ustawy o pomocy społecznej dochód uprawniający do ubiegania się o obligatoryjną pomoc finansową wynosi 477,00 zł dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, a zatem skarżący jest uprawniony do otrzymania takiej pomocy. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja dotycząca przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego, jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organ podniósł także, że linia orzecznicza NSA wskazuje, iż decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego winna być uzależniona nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i celu, na który zasiłek jest przyznany, ale również, stosownie do art. 3 ust. 4 ww. ustawy, od możliwości pomocy społecznej (wyrok NSA z 12.01.1994 r., sygn. akt I S.A. 164/93). Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez organ I instancji przyznająca skarżącemu pomoc finansową na zakup żywności wysokości 60,00 zł nie została wydana z naruszeniem prawa, w związku z czym decyzja ta winna być utrzymana w mocy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2009 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył G. P. zarzucając w jej treści naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, a także naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że ma przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności. Otrzymuje zasiłek stały oraz okresowy, jednak ponad połowę przyznanych świadczeń zabiera mu komornik. Podniósł, że ma prawo korzystać z pomocy państwa zwłaszcza, że ma przepracowane 23 lata pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1 art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2 art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Użyte przez ustawodawcę w treści przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie "może być przyznany" wskazuje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to sytuację, w której organ administracji publicznej ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego sięga bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym. Obowiązkiem zatem organu pomocy społecznej, orzekającego w sprawie przyznania osobie zasiłku celowego, jest dokonanie ustalenia rzeczywistej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Wspomniana zasada prawdy obiektywnej wymaga od organu, aby ten ustalił dochód osoby ubiegającej się o zasiłek lub rodziny i dokonał jego zestawienia z kryterium dochodowym, wskazanym w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nadto, by sprawdził spełnienie pozostałych przesłanek przyznania zasiłku celowego – wystąpienia trudnej sytuacji życiowej, ocenianej przez pryzmat sytuacji osobistej, rodzinnej, materialnej, egzystencjalnej wnioskodawcy oraz niemożność jej samodzielnego przezwyciężenia przez osobę ubiegającą się o przyznanie pomocy. Wreszcie organ ma stwierdzić, czy wnioskowany cel mieści się w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie o ile nie budzi wątpliwości kwestia spełnienia kryterium dochodowego oraz kwestia związana z wnioskowanym celem przyznania tej formy świadczenia – "na żywność" – bezsprzecznie więc mieszczącym się w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej", to organ w ocenie Sądu, nie ustalił rzeczywistej sytuacji życiowej skarżącego, zwłaszcza materialnej w zakresie możności samodzielnego przezwyciężenia trudności związanych z zaspokojeniem żywności. Nie zestawił bowiem ustalonych dochodów skarżącego z jego kosztami utrzymania i kosztami związanymi z zakupem leków na zwalczanie cukrzycy. Nadto nie dokonał także ich zestawienia z kwotami środków pieniężnych, jakimi dysponuje ośrodek na przyznanie świadczeń z pomocy społecznej z uwzględnieniem ilości beneficjentów. Przypomnieć należy, że każdorazowo żądanie osoby jest rozpatrywane indywidualnie. Nie można, więc uznać za wystarczających w tym względzie argumentów organów związanych z już przyznanymi dla skarżącego świadczeniami z pomocy społecznej i sprowadzających się do ogólnych stwierdzeń, że ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na te cele, a świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być źródłem utrzymania. W tym zakresie, zdaniem Sądu, doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego poprzez naruszenie postanowień artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. ale i art. 3 ust. 1 i 3 i 11 ustawy o pomocy społecznej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem skonfrontowania dochodów skarżącego z jego wydatkami, w szczególności na leki, nie pozwala na udzielenie pozytywnej odpowiedzi, że skarżący jest w stanie samodzielnie pokryć koszty związane z zakupem żywności. Brak natomiast wskazania wysokości posiadanych środków i ilości osób o nie ubiegających się nie pozwala także na uznanie, że w zakresie wysokości przyznanej pomocy na ten cel nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Przyznanie skarżącemu świadczenia jedynie w wysokości 60 zł na żywność nie zostało należycie poparte. Powołanie się w tym wypadku na brak współpracy musi zostać przeciwstawione zasadom i celom pomocy społecznej. Nawet bowiem w sytuacji, gdy ubiegający się nie współpracuje z organem pomocy społecznej za przyznaniem pomocy mogą właśnie przemawiać cele i zasady pomocy służącej do przezwyciężenia trudności w jakiej znalazła się dana osoba. Organy nie udowodniły więc w sposób dostateczny, że w tym konkretnym przypadku interes indywidualny skarżącego nie może być uwzględniony, a interes społeczny powinien mieć przewagę nad tym pierwszym. Nie przedstawienie powyższego w uzasadnieniu decyzji z art. 39 ustawy o pomocy społecznej uchybia też wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej, zwłaszcza podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie orzekł, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji mając na względzie zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, art. 134 § 2 w/w ustawy). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.