III SA/Kr 1008/07

Sygn. akt III SA/Kr 1008 /07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji I. Funkcjonariusz Policji – K. M. pobierająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego złożyła w dniu 17 września 2001r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania w wyniku zawarcia w dniu 2 sierpnia 2001r. umowy z "A" Sp. z o.o. w K. o wspólnej realizacji domu mieszkalnego wielorodzinnego, budowie i finansowaniu lokalu mieszkalnego. Do wniosku dołączyła wymagane dokumenty. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji przyznano K. M. pomoc finansową w pełnej wysokości, w kwocie 8.940 zł. Po wypłaceniu wnioskującej przyznanej pomocy finansowej - Decyzją Nr [...] z dnia [...] orzeczono wobec tej policjantki utratę prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. II. Pismem z dnia 25 stycznia 2005r., które wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w dniu 8 lutego 2005r. K. M. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji o przywrócenie jej prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyjaśniając, że mimo posiadania przez Spółkę "A" decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę domu, którego była wraz z mężem inwestorem, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2002r. w sprawie o sygn. akt [...] uchylił tę decyzję, co spowodowało realne zagrożenie dla przekazanych Spółce pieniędzy. W tej sytuacji została zmuszona do złożenia pisemnego oświadczenia o odstąpieniu od zawartej ze Spółką umowy i do chwili obecnej na drodze postępowania cywilnego dochodzi od Spółki zwrotu zainwestowanych pieniędzy. Spółka nie prowadzi żadnej działalności, nieruchomość na której miał powstać budynek została sprzedana, a wnioskująca w dalszym ciągu nie posiada mieszkania. III. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji wezwał K. M. do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 11.376 zł podając że "z chwilą wypowiedzenia przez podkom. K. M. umowy, przyznana i wypłacona ze środków MSWiA pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stała się świadczeniem nienależnym", a także, że zgodnie z tym przepisem wykonawczym: "Pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie jej nienależnego pobrania". K. M. odwołała się od tej decyzji, a organ II instancji – Komendant Wojewódzki Policji w wyniku rozpatrzenia tego odwołania - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podano, że przepis art. 94 ustawy o Policji stwarza podstawy do wydawania decyzji administracyjnych o przyznaniu pomocy finansowej, a § 2 tego art. stanowi delegację ustawową do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisów wykonawczych, którym jest Rozporządzenie z dnia 17 października 2001r., a które w § 5 ust. 2 określa jedyny sposób obliczania wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi w ten sposób, że przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Jako dzień powstania obowiązku zwrotu pomocy finansowej przyjęto dzień poinformowania organu wydającego decyzje, tj. [...] i przyznano, że "nie ulega żadnej wątpliwości, że pomoc ta w chwili jej wypłacenia była świadczeniem należnym", jednak uznano, że okoliczność ta nie ma wpływu na ustalenie wysokości zwrotu pobranej pomocy finansowej. W wyniku skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – Sąd ten wyrokiem z dnia 20 marca 2007r. do sygn. akt [...] uwzględnił skargę jako w pełni uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) stanowi podstawę prawną przyznania pomocy finansowej na cel określony w tym przepisie. W oparciu o art. 94 ust. 2 cyt. ustawy właściwy organ – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał Rozporządzenie z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), w którym nie wyczerpał wszystkich przypadków, w których może dojść do zwrotu pobranej pomocy finansowej, jak choćby przypadku zaistniałego w niniejszej sprawie. Między stronami poza sporem pozostawał i pozostaje fakt, iż pomoc finansowa przyznana i wypłacona K. M. była pomocą finansową należnie pobraną, gdyż zarówno w chwili przyznania jak i w chwili jej wypłacenia policjantka spełniała wszystkie warunki do jej otrzymania. W związku z zaistniałymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej, pomoc finansowa stała się świadczeniem nienależnym, bowiem nie została przeznaczona na cel, dla którego została przyznana i wypłacona. Sąd zwrócił uwagę na to, że wprowadzając stosowne przepisy do ustawy o Policji "zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokajaniem ich potrzeb mieszkaniowych. Istnienie świadczeń pieniężnych określonych w art. 91, art. 92 i art. 94 ustawy o Policji jest przywilejem, wiążącym się z charakterem służby pełnionej przez policjantów." Mając powyższe stanowisko na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasady zwrotu pomocy finansowej określone w § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) dotyczą wyłącznie przypadku nienależnego pobrania tego świadczenia, a więc świadczenia udzielonego pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia albo udzielonego w wyższym aniżeli należny wymiarze. "Powyższe nie oznacza jednak, zdaniem Sądu, że uprawniony, który należnie pobrał pomoc finansową, ale w wyniku zajścia okoliczności od niego niezależnych nie mógł wykorzystać jej zgodnie z celem, dla którego taką pomoc otrzymał – nie może zwrócić tej pomocy finansowej tylko dlatego, że przepisy wykonawcze nie przewidują takiej możliwości. Skoro pomoc finansowa jest jednym z przywilejów wiążącym się z charakterem służby pełnionej przez policjantów (...), to należne pobranie tego świadczenia przy późniejszej utracie atrybutu "należnego świadczenia" nie może stanowić przeszkody do zwrotu tej pomocy finansowej, tym bardziej, że od zwrotu otrzymanej pomocy finansowej zależy otrzymywanie przez policjanta równoważnika za brak lokalu (§ 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm. - "Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości"), a ten równoważnik w faktycznej sytuacji, w szczególności takiej jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, może okazać się korzystniejszym dla policjanta. W oparciu o powyższe rozważania i wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji skarżącej K. M., przepisy prawa nie sprzeciwiają się przyjęciu zwrotu pomocy finansowej w wysokości równej kwocie pobranej przez funkcjonariusza, gdyż tylko w ten sposób można uznać, że świadczenia określone w Rozdziale 8 ustawy o Policji – m.in. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu są przywilejami wiążącymi się z charakterem służby pełnionej przez policjantów. Jednocześnie Sąd orzekł, że uchylone decyzje o zwrocie przez K. M. kwoty 11.376 zł nie mogą być wykonane. IV. Po zwrocie akt administracyjnych organowi I instancji – Komendant Miejski Policji Decyzją Nr [...] z dnia [...] postanowił "umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez podkom. K. M. pomocy finansowej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jako podstawę prawna decyzji organ wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), a na uzasadnienie podano, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt [...] wskazano, "że wydane decyzje nie mogą być wykonane", a to – zdaniem organu – oznacza, że "zasadnym jest umorzenie niezakończonego prawomocną i ostateczną decyzją postępowania w sprawie zwrotu pomocy finansowej, jako bezprzedmiotowego." Od decyzji tej odwołała się K. M. podnosząc, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt [...] nie pozwala na umorzenie postępowania w tej sprawie, tym bardziej, że Sąd zwrócił uwagę na po pierwsze na to, iż przepisy prawa nie sprzeciwiają się przyjęciu zwrotu pomocy finansowej w wysokości równej kwocie pobranej przez funkcjonariusza, a po drugie, że od zwrotu otrzymanej pomocy finansowej zależy otrzymywanie przez policjanta równoważnika za brak lokalu. Organ II instancji – Komendant Wojewódzki Policji w wyniku rozpatrzenia tego odwołania - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podano, że "skoro nie istnieją przepisy prawa określające możliwość zwrotu należnie przyznanej pomocy finansowej, która następnie stała się nienależną z uwagi na niezrealizowanie celu, na który została przyznana, organ nie może wydać decyzji w tym zakresie, gdyż nie ma przepisu, na którym mógłby się oprzeć." W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Z decyzją tą nie zgodziła się K. M., która w skardze powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu i zarzuciła naruszenie art. 153 p.p.s.a., albowiem organy administracyjne obu instancji uchyliły się w swych decyzjach od nakazu zawartego w treści tego przepisu, który wskazuje, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 lutego skarżąca poparła skargę i podkreśliła, że od 2005r. wielokrotnie zwracała się o przyjęcie wypłaconej jej kwoty pomocy finansowej w wysokości kwoty nominalnej, jaką z tego tytułu pobrała. Pełnomocnik organu oświadczył, że taki zwrot mógłby nastąpić po uchyleniu decyzji o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej, ale skarżąca nie złożyła wniosku w tym przedmiocie, a nadto nie jest w stanie powiedzieć, w jaki sposób taki wniosek zostałby rozpoznany przez organ administracyjny, o ile zostałby złożony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest w pełni uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że organy obu instancji nie zauważyły, że K. M. pismem z dniu 25 stycznia 2005r., które wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w dniu 8 lutego 2005r. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji "o przywrócenie jej prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". Powyższe pismo nie zostało rozpatrzone do chwili obecnej, pomimo tego, iż z jego treści wynikał jednoznacznie zamiar zwrotu przez K. M. pobranej pomocy finansowej przez wyeliminowanie z obrotu prawnego Decyzji Nr [...] z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji o przyznaniu pomocy finansowej w kwocie 8.940 zł w celu – jak wskazano to wprost w piśmie - przywrócenia prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a więc w celu uchylenia Decyzji Nr [...] z dnia [...], którą orzeczono wobec tej policjantki utratę prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe pismo K. M. stało się wyłącznie podstawą do wydania decyzji uchylonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt [...]. Mając na względzie nie rozpoznany do chwili obecnej powyższy wniosek skarżącej z daty wpływu 8 luty 2005r. i ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt [...] – nie sposób uznać, aby postępowanie w niniejszej sprawie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe, tym bardziej, że na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. pełnomocnik organu przyznał, iż istnieją przepisy, które pozwoliłyby na rozwiązanie powstałego problemu pod warunkiem złożenia przez skarżącą stosownego wniosku w sprawie. Organy obu instancji jednak nie zauważyły, że taki wniosek, na który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę zarówno w sprawie o sygn. akt [...] jak i obecnie - skarżąca złożyła już w 2005r. Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w tej sprawie, a przeto uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji orzekając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. jak w wyroku.