III SA/Kr 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 9 sierpnia 2017 r. B. N. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – M. N. W treści wniosku B. N. podał, że w skład jego rodziny, poza nim samym, wchodzą: jego syn M. N. oraz jego córka M. N. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2017 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania B. N. świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i wskazał, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy rozwiązał małżeństwo B. N. z D. N. oraz ustalił miejsce pobytu dzieci M. N. oraz M. N. przy ojcu (wnioskodawcy), a obowiązkiem utrzymania dzieci Sąd obciążył wnioskodawcę z zastrzeżeniem, że matka będzie ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci wtedy gdy będą one u niej przebywały. Organ I instancji uznał zatem, że w powołanym wyroku Sąd nie orzekł o ponoszeniu całkowitych kosztów utrzymania dzieci przez B. N. czy też o opiece naprzemiennej. Ponadto organ wskazał, że dzieci spędzają średnio aż połowę każdego tygodnia, połowę ferii oraz połowę wakacji z matką, która w tym czasie ponosi koszty ich zwykłego utrzymania w związku z czym nie można uznać, że wnioskodawca ponosi całkowite koszty utrzymania dzieci. Organ I instancji uznał zatem, że skoro B. N. jest osobą samotnie wychowującą dzieci i nie ma zasądzonych alimentów, to świadczenie wychowawcze mu nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji B. N. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że w świetle wyroku Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt [...] nie zachodzą w niniejszej sprawie pozytywne przesłanki przyznania mu świadczenia rodzinnego na drugie dziecko – M. N. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że - zgodnie z treścią art. 58 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - w wyroku orzekającym rozwód sąd orzeka w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Użyty zwrot "orzeka" oznacza, że w wyroku rozwodowym sąd obligatoryjnie ustala obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka. Odwołujący się wskazał, że w wyroku z dnia 8 lipca 2016 r. w pkt IV Sąd Okręgowy zawarł wyraźne wyrzeczenie, że obowiązkiem utrzymania małoletnich M. i M. N. obciąża powoda – B. N. nie zasądzając jednocześnie od drugiego rodzica świadczeń alimentacyjnych na rzecz małoletnich dzieci. Rozstrzygając o obowiązku alimentacyjnym rodziców dzieci Sąd jedynie zaznaczył, iż matka dzieci w wyniku realizowania osobistych kontaktów z dziećmi powinna ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci. Zdaniem odwołującego się, zaprezentowana przez organ wykładnia art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w świetle orzeczenia SO, sprowadzałaby się do sytuacji, w której w każdym przypadku kiedy sąd nałożył tylko na jednego z rodziców obowiązek utrzymania dziecka, realizowane przez drugiego rodzica kontakty z dzieckiem wykluczałyby przyznanie świadczenia wychowawczego. Oczywistym jest bowiem, że utrzymywanie osobistej styczności z dzieckiem przez rodzica, przy którym nie zostało ustalone miejsce zwykłego pobytu dziecka wiąże się zawsze z ponoszeniem kosztów zwykłego utrzymania dziecka, jak choćby zapewnienie dziecku wyżywienia w czasie realizacji kontaktów, zaspokojenie jego potrzeb kulturowych (wyjście do kina, wyjazd na wycieczkę itp.). Odwołujący się stwierdził, że zawarte w pkt IV wymienionego wyżej wyroku zastrzeżenie dotyczące matki dziecka posiada jedynie charakter informacyjny i jest prawnie irrelewantne z punktu widzenia wymogów stawianych przez art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W ocenie odwołującego się, zaskarżona decyzja wynika z niezrozumienia instytucji obowiązku alimentacyjnego na rzecz małoletnich dzieci, tym bardziej, że wymagane orzeczenie sądu w zakresie alimentów zostało wydane i przedłożone organowi, zaś jego prawidłowa interpretacja na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci powinna prowadzić do ustalenia pozytywnych przesłanek przyznania mu świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 2 pkt 1, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 2a, art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1581), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji oraz przyznało B. N. świadczenie wychowawcze na drugie dziecko – M. N., na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 250 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie występuje przesłanka przyznania świadczenia wychowawczego wymieniona w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ale występuje przesłanka z art. 8 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, uzasadniająca przyznanie tego świadczenia. Z ustaleń dokonanych przez Sąd Okręgowy w wyroku rozwodowym wynika bowiem, że dzieci odwołującego się są na przemian pod opieką i utrzymanie jego, jak i matki. Zdaniem organu II instancji, okresy w jakich dzieci są pod opieką matki i odwołującego się są porównywalne, gdyż w nieparzystym tygodniu miesiąca dzieci są pięć dni w tygodniu u matki, a w parzystym dwa dni w tygodniu, również ferie i wakacje zostały podzielone po równo pomiędzy rodzicami. Podobny podział opieki nad dziećmi ustalony jest w czasie świąt. Okoliczności te, zdaniem Kolegium, wypełniają przesłankę z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uprawniają odwołującego się do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w wysokości określonej w art. 5 ust. 2a w/w ustawy, tj. 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się B. N. i pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia w części, tj. w zakresie stanowiącym różnicę w wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego w wysokości 250 zł, a kwotą wynikającą z przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. kwotą 500 zł, czyli co do kwoty nieprzyznanego świadczenia w wysokości 250 zł i przyznanie mu w związku z tym świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – M. N. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Decyzji organu II instancji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że w świetle wyroku Sądu Okręgowego z dnia 8.07.2016 r. nie zachodzą w niniejszej sprawie pozytywne przesłanki przyznania mu świadczenia rodzinnego na drugie dziecko – M. N. w kwocie 500 zł miesięcznie; 2. art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy władza rodzicielska nad małoletnią M. N. nie została w/w wyrokiem ukształtowana w sposób naprzemienny, a jedynie kontakty matki z dzieckiem zostały poddane szczegółowemu ukształtowaniu, która to instytucja (kontaktów z dzieckiem) nie stanowi przesłanki przyznania, odmowy przyznania lub stopniowania świadczenia w ramach ustawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z ustaleniami Kolegium, aby władza rodzicielska nad małoletnią M. N. została przez Sąd Okręgowy w wyroku z dnia 8 lipca 2016 r. ukształtowana w sposób naprzemienny. Ustalenie naprzemiennej władzy rodzicielskiej wymaga bowiem jednoznacznego wyrzeczenia Sądu w tymże zakresie i brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej z punku widzenia sposobu uregulowania kontaktów matki z dzieckiem, gdyż obie te instytucje (władza rodzicielska i kontakty) stanowią zupełnie niezależne od siebie regulacje stosunków pomiędzy rodzicami a dziećmi. Skarżący stwierdził, że opieka nad małoletnią M. N. została mu powierzona, bowiem to przy nim Sąd ustalił stałe miejsce pobytu dziecka. Zdaniem skarżącego, pozostawienie obojgu rodzicom pełnej władzy rodzicielskiej (tj. praw i obowiązków w stosunku do dziecka) nic nie zmienia w przedmiotowym zakresie. Szczegółowe uregulowanie kontaktów matki z dzieckiem pozostaje bowiem prawnie irrelewantne z punku widzenia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, albowiem ustawodawca w ogóle nie przewiduje uwarunkowania przyznania świadczenia wychowawczego od kwestii uregulowanie (lub nie) kontaktów rodzica, pod którego stałą opieką dziecko nie pozostaje. Skarżący uważa zatem, że jako osoba samotna w świetle w/w ustawy sprawuje wyłączną opiekę na dzieckiem, która to opieka nie jest opieką naprzemienną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarżący wskazał, że w świetle wyroku SO, został on zobowiązany w całości do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich i tak też okoliczności te przedstawiają się w praktyce. Koszty zwykłego utrzymania dzieci ich matka ponosi jedynie w związku z realizacją kontaktów, tym niemniej nie są to koszty stanowiące świadczenie alimentacyjne, a jedynie wynikające z naturalnych kosztów związanych z przebywaniem z dziećmi w trakcie osobistej styczności. Zdaniem skarżącego, utrzymywanie dziecka w trakcie realizacji osobistych kontaktów nie stanowi przesłanki wyłączającej przyznanie świadczenia wychowawczego bowiem okoliczność ta nie jest znana ustawie, a przy tym nie taki jest cel jej wprowadzenia, zgodnie z którym tzw. świadczenie "500 plus" powinno służyć częściowemu pokryciu kosztów wychowania dziecka, który to obowiązek w niniejszej sprawie w całości spoczywa na skarżącym - ojcu. Równocześnie skarżący stwierdził, że nie wie na jakiej podstawie organ II instancji ustalił wysokość przyznanego świadczenia na kwotę 250 zł i z jakiej podstawy prawnej miałoby to wynikać. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że matka dziecka nie realizuje kontaktów z dzieckiem w wymiarze odpowiadającym opiece sprawowanej przez skarżącego albowiem matka odbiera dzieci po szkole i przedszkolu w jednym tygodniu w czwartek o godzinie 1500, gdzie dzieci przebywają u niej do soboty do godziny 1000 to jest 1,5 dnia, a w drugim tygodniu w czwartek o godzinie 1500 do poniedziałku do godziny 800 kiedy to ma zawieść dzieci do przedszkola i szkoły i to jest 3,5 dnia. Więc w obrębie 14 dni dzieci przebywają u matki ok. 5 dni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga jest w pełni uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego i przyznano mu to świadczenie w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Swoje decyzje organy administracyjne obu instancji oparły na treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1581 z późn. zm., zwanej dalej ustawą), przy czym organ I instancji uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia wymienionej w pkt 4 tego przepisu. Natomiast organ II instancji przyznał rację organowi I instancji stwierdzając jednak równocześnie, że skarżący spełnia przesłankę do przyznania wymienionego wyżej świadczenia opisaną w pkt 5 art. 8 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, zaprezentowane w obu decyzjach stanowiska organów administracyjnych są błędne. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy: "Art. 8. 2. Świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: (...) 4) sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 5) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach." Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy I Wydział Cywilny ustalił miejsce pobytu małoletnich dzieci przy ojcu B. N. (pkt II); uregulował kontakty D. N. z dziećmi (pkt III) i obowiązkiem utrzymania dzieci obciążył skarżącego z zastrzeżeniem, że matka będzie ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci wtedy, kiedy będą one u niej przebywały (pkt IV). Zdaniem Sądu, organ I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego wymienionej w pkt 4 art. 8 ust. 2 ustawy. Brzmienie pkt IV wyroku Sądu Okręgowego z dnia 8 lipca 2016 r. wyraźnie wskazuje, że to skarżący ponosi całkowite koszty utrzymania dzieci, a ich matka nie została zobowiązana przez Sąd Okręgowy do świadczenia alimentacyjnego na rzecz dzieci. Oceny tej nie zmienia zawarte w wyroku rozwodowym zastrzeżenie, że D. N. będzie ponosić koszty zwykłego utrzymania dzieci tylko wtedy, kiedy będą one u niej przebywały w ramach realizacji ustalonych kontaktów. Nie sposób bowiem wymagać, aby to skarżący opłacał pobyt dzieci u ich matki (opłacał ich wyżywienie, czy uczestnictwo w wydarzeniach kulturalnych). Błędnie zatem organ I instancji przyjął, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy do przyznania świadczenia wychowawczego. Nie ma również racji organ II instancji stwierdzając, że skarżący spełnia jedynie przesłankę do przyznania świadczenia opisaną w pkt 5 art. 8 ust. 2 ustawy. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Powyższe oznacza zatem, że ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Wbrew stanowisku organu II instancji Sąd Okręgowy w wyroku rozwodowym nie orzekł o opiece naprzemiennej (z opieką naprzemienną mamy bowiem do czynienia wtedy kiedy sąd w wyroku przyzna każdemu z rodziców prawo do sprawowania pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku) a jedynie uregulował kontakty D. N. z dziećmi, ustalając równocześnie miejsce ich pobytu przy skarżącym, na którego nałożono również obowiązek utrzymania dzieci. Z orzeczenia sądu powszechnego (wyroku rozwodowego nie zmienionego dotychczas przez sąd opiekuńczy w zakresie miejsca pobytu dzieci) nie wynika wprost pozostawanie dziecka skarżącego pod opieką naprzemienną obu rodziców, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy uzasadniająca przyznanie skarżącemu jedynie częściowego świadczenia wychowawczego. Sąd podkreśla, że powyższe stanowisko Sądu znajduje pełne oparcie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/17, który stwierdził: "Istota sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy "opieka naprzemienna" rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem, o której mowa art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195 ze zm., dalej jako "p.p.w.d.") powinna zostać ustanowiona w drodze orzeczenia sądu powszechnego, czy też istnienie takiej opieki można wyprowadzać z sytuacji faktycznej w której stosunki panujące pomiędzy rodzicami co do ich kontaktów z dzieckiem są przez nich samodzielnie i zgodnie uregulowane. Można obecnie stwierdzić, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do powyższej kwestii zostało już utrwalone w kolejnych orzeczeniach (wyrok z dnia 17 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1046/17, wyrok z dnia 4 października 2017r. sygn. akt I OSK 778/17 i wyrok z dnia 22 sierpnia 2017r. I OSK 947/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to, w pełni podzielane także i przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie polega na przyjęciu, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu." "Na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest zatem uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie tej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona." Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela. W oparciu o ustalony i niebudzący wątpliwości stan sprawy – zdaniem Sądu - należy uznać, że skarżący spełnia warunki do przyznania pełnego świadczenia wychowawczego (w pełnej wysokości) na kolejne dziecko – M. N. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów – w oparciu o art. 153 p.p.s.a.: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach stanowiska organów obu instancji są błędne, a w związku z tym - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.