III SA/Kr 1016/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Skarżący A. B. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2009r. znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania, utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Gminy z dnia [...] 2009r. znak [...] odmawiająca, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. znak [...] orzekającej o zatwierdzeniu ustalonych w drodze postępowania rozgraniczeniowego granic nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu A jako działki nr 385/1 i 385/2, której właścicielem jest A. B., od nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji nr 386/2 , której właścicielami są B. i M. C. oraz nr 386/3, której właścicielami są J. i O. C., w której ustalono również położenie punktu styczności działek nr 386/2 i 385/1 z działka nr 384, której właścicielem jest D. G., oraz punktu styczności działek nr 386/3 i 385/2 z działką nr 403, która jest własnością Gminy B – Drogi Komunalne. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: W dniu 30 maja 2007r. A. B. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia jego nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr 385 z działkami o nr 403 stanowiąca własność Gminy B, 384 stanowiąca własność D. G., 386/2 stanowiącą własność B. C. i 386/3 stanowiąca własność J. C. Do przeprowadzenia czynności wskazał geodetę K. G. Postanowieniem z dnia [...] 2007r. na wniosek A. B. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. Do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważniona została geodeta K. G. W dniu 14 sierpnia 2007r. został sporządzony protokół graniczny. W czynnościach ustalenia przebiegu granic uczestniczyli wszyscy właściciele z wyjątkiem D. G., uczestnicy zgodnie ustalili przebieg granicy i podpisali protokół graniczny. W pkt 9.1 protokołu , który dotyczy wykazu i oceny dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic podano: mapa zasadnicza w skali 1:2000, mapa ewidencyjna w skali 1:2000 , operat podziału działki nr 385. Operat pomiarowy został złożony w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, gdzie po przeprowadzeniu kontroli został zaklauzulowany dnia 28 stycznia 2008r. W dniu [...] 2008r. Burmistrz Gminy B wydał decyzję [...] w której orzekł o zatwierdzeniu ustalonych w drodze postępowania rozgraniczeniowego granic nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu A jako działki nr 385/1 i 385/2, której właścicielem jest A. B., od nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji nr 386/2 , której właścicielami są B. i M. C. oraz nr 386/3, której właścicielami są J. i O. C., w której ustalono również położenie punktu styczności działek nr 386/2 i 385/1 z działka nr 384, której właścicielem jest D. G., oraz punktu styczności działek nr 386/3 i 385/2 z działką nr 403, która jest własnością Gminy B – Drogi Komunalne. Decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania, skarżącemu A. B. w dniu 14 marca 2008r. Strony nie składały odwołania i w dniu 29 marca 2008r. decyzja stała się ostateczna. W dniu 23 maja 2008r. A. B. złożył w organie I instancji wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy B z dnia [...] 2008r., wskazując jako podstawę wznowienia art.145 § 1 pkt 5 kpa , albowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzje. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania podał, że nie odwoływał się od decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] 2008r., ale ma wątpliwości co ustalenia granicy jego nieruchomości oznaczonej działkami ewidencyjnymi 385/1 i 385/2 względem działki nr 386/2 i 386/3. Skarżący podniósł, że w protokole granicznym z dnia 14 sierpnia 2007r. geodeta K. G. w pkt 9.1 protokołu podaje, że podstawą ustalenia przebiegu granic był operat [...] ( dotyczy podziału działki ewidencyjnej 385), a w pkt 11.1 protokołu podaje, że przebieg granicy na odcinku 1-7-8-9 ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych. Zdaniem skarżącego przebieg granicy winien być przyjęty dokładnie według protokołu granicznego operatu [...], gdy tym czasem geodeta K. G. nie przyjęła granicy po ogrodzeniu, a do tego błędnie ustaliła położenie pkt 8 gdyż miary czołowe podane na szkicu granicznym geodety K. G. są niezgodne ze szkicem polowym geodety J. G. ( który sporządzał operat [...]). W konkluzji skarżący podaje, że wykonanie czynności technicznych rozgraniczenia przez geodetę K. G. było wadliwe, a jego uwagi są zasadne i winny być rozpatrzone przez organ. Do wniosku załączył dokumentacje geodezyjną op. [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2008r. Burmistrz Gminy B wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...]. Pismem z dnia 14 lipca 2008r. organ wezwał A. B. do uzupełnienia wniosku w tym zachowania terminu miesięcznego o którym mowa w art.148 § 1 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi skarżący dołączył poświadczoną za zgodność z oryginałem dokumentacje geodezyjną op. [...] jako dowód w sprawie i podał, że o nowych okolicznościach faktycznych i dowodach stanowiących podstawę wznowienia zawiadomił organ przed upływem miesiąca. Decyzją z dnia [...] 2008r. [...] Burmistrz Gminy B orzekł o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji m.in. wskazał, że nie można uznać za przesłankę do wznowienia postępowania dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę dotyczących podziału działki nr 385, albowiem były one brane pod uwagę jako podstawa rozgraniczenia. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2008r. [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przede wszystkim zwróciło uwagę na błędy jakie popełnił organ I instancji tj po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ dopiero ustalał, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie, a nadto po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ winien przeprowadzić wznowione już postępowanie ustalając w nim, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła j jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie organ winien wydać w trybie art.151 kpa decyzję ze stosownym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] 2009r. [...], wydaną na podstawie art.151 § 1 pkt 1 kpa Burmistrz Gminy B orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2008r. orzekającej o zatwierdzeniu ustalonych w drodze postępowania rozgraniczeniowego granic nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu A jako działki nr 385/1 i 385/2, której właścicielem jest A. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyczyna wznowienia postępowania podana przez wnioskodawcę nie wystąpiła. Powoływany jako nowy dokument w sprawie operat nr [...] dotyczący podziału działki nr 385 na działki 385/1 i 385/2 , o którym organ wydający decyzje nie wiedział nie znajduje potwierdzenia . Jak bowiem wynika z protokołu granicznego sporządzonego w dniu 14 sierpnia 2007r. w pkt 9.1 zawierającym wykaz dokumentów do ustalenia przebiegu granic wymieniono operat podziału działki nr 385. Nadto każda strona protokołu rozgraniczeniowego została podpisana przez wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, również przez wnioskodawcę, dlatego można stwierdzić, że A. B. wiedział, że operat podziału działki był dokumentem znanym przy ustalaniu granic. Odwołanie od decyzji złożył A. B. podnosząc, że decyzja jest bezzasadna albowiem organ nie podał podstawy prawnej odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, a winien decyzję wydać w trybie art.151 kpa. Podtrzymał zarzut , że Burmistrz przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nie wykazał koniecznej staranności sprawdzenia protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę K. G., która ustalając granicę nie uwzględniła operatu [...] jak również operatu [...] dotyczącego podziału sąsiedniej działki nr 386. W takich okolicznościach postępowanie rozgraniczeniowe należy wykonać od nowa, a czynności techniczne rozgraniczenia winien wykonać nowy geodeta uprawniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 sierpnia 2009r. [...], po rozpoznaniu odwołania A. B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom odwołującego się decyzja organu I instancji wskazuje podstawę prawną tj art.151 kpa. Kolegium szczegółowo wyjaśniło charakter i specyfikę postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją . Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które ma charakter wyłącznie procesowy organ przystępuje dopiero do zbadania , czy w sprawie wystąpiła jedna z przyczyn wznowienia postępowania wymieniona w art.145 § 1 kpa.. Art. 151 § 1 kpa przewiduje dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art.145 § 1 kpa organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te wystąpią wówczas uchyla dotychczasową decyzje i wydaje nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją pierwszą, organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem nie została spełniona przesłanka wznowieniowa. Jak podkreśla Kolegium podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka wznowienia z art.145 § 1 pkt 5 kpa , która miało być nie uwzględnienie przez organ operatu podziału działki nr 385 nie wystąpiła. Protokół graniczny z dnia 14 sierpnia 2007r. w pkt 9.1 wskazuje m.in. operat podziału działki nr 385. Dalej Kolegium wskazuje, ze protokół graniczny został podpisany przez wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego również przez wnioskodawcę, wskazano także, ze kontrolę operatu geodezyjnego pod względem prawidłowości jego technicznego wykonania wykonuje Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Kolegium podkreśla, ze zgadza się z argumentacją organu I instancji i podaje, ze nie można dać wiary stwierdzeniu, że A. B. nie wiedział, iż operat podziału działki był dokumentem do ustalenia granic i uznać to za przesłankę wznowienia. W ocenie Kolegium wydanie zaskarżonej decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z powodu braku podstaw do jej wzruszenia było zgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję złożył A. B. Podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2009r. jest bezzasadna i nie na temat. Natomiast w uzasadnieniu skargi podnosi przede wszystkim zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Burmistrza Gminy B z dnia [...] 2008r. w sprawie rozgraniczenia. Zarzuca m.in. że geodeta, że nie wyjaśniła rozbieżności pomiędzy operatami [...] ( podział działki nr 385 ) a operatem [...] ( podział działki nr 386), nie wykonała czynności polegających na odszukaniu znaków granicznych na podstawie dokumentacji geodezyjnej otrzymanej z PODGiK , nie określiła czy punkty te nie uległy przesunięciu, czy nie zostały uszkodzone, a ich położenie nie budzi zastrzeżeń z przewidzianą dokładnością. Jak podnosi skarżący tych czynności geodeta K. G. nie wykonała i nie opisała w protokole granicznym. W takich okolicznościach skarżący formułuje zarzut , iż Burmistrz Gminy B wydając decyzję z dnia [...] 2008r. nie przeanalizował wnikliwie dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą ustalenia przebiegu granic nieruchomości i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podniósł również, że mapy z rozgraniczenia nieruchomości – działek 385/1 i 385/2 otrzymał dopiero 24 lipca 2008r., a więc cztery miesiące po otrzymaniu decyzji o rozgraniczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić i przypomnieć, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stąd też o zakresie przedmiotowym tego postępowania decydują przepisy rozdziału XII kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania. Art.145 § 1 kpa w pkt 1 do 8 wymienia w sposób enumeratywny jakie są podstawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w śród nich powoływana w niniejszej sprawie podstawa zawarta w pkt 5, która stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje. Jak słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji konstrukcja postępowania o wznowienie postępowania jest dwu etapowa. W pierwszym etapie organ bada tylko, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez osobę legitymowaną, czy zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a także czy wskazana podstawa to jedna z podstaw wymienionych w art.145 § 1 pkt 1do 8 kpa. Jeżeli te wstępne ustalenia są prawidłowe organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Jeżeli zaś ta wstępna kontrola zakończy się negatywnie wówczas organ wydaje decyzje o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wówczas mamy drugi etap postępowania wznowieniowego, w tym etapie postępowania organ przede wszystkim musi zbadać, ustalić, czy podstawa wznowienia postępowania podawana we wniosku o wznowienie, w niniejszej sprawie jest to podstawa z art.145 § 1 pkt 5 kpa, rzeczywiście istnieje. Badając, czy spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną , organ nie wnika w merytoryczną treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jeżeli z przeprowadzonego postępowania wynika, że nie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania, wówczas organ wydaje decyzję w której odmawia w wyniku wznowienia uchylenia decyzji dotychczasowej ( art.151 § 1 pkt 1 kpa). Natomiast w przypadku gdy stwierdzi istnienie przesłanki wznowieniowej wówczas uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ( art.151 § 1 pkt 2 kpa ). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją w której przesłanka wznowieniowa z art.145 § 1 pkt 5 kpa nie została spełniona, dlatego Burmistrz Gminy B decyzją z dnia [...] 2009r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów, że wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt 5 kpa nie wystąpiła. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji , nie znane organowi, który wydał decyzje. Jak podaje skarżący we wniosku o wznowienie postępowania tym nowym dowodem ma być operat nr [...] dotyczący podziału jego działki nr 385 na działki 385/1 i 385/2., który nie został uwzględniony przy rozgraniczeniu. Postępowanie w sprawie podziału działki nr 385 było wszczęte na wniosek A. B. i zakończyło się wydaniem decyzji w 1998r, która stała się prawomocna 12 maja 1998r. Natomiast w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2008r. ( i decyzji z [...] 2009r.) Burmistrza Gminy B skarżący wskazał jeszcze nieuwzględnienie operatu nr [...] dotyczącego podziału działki sąsiedniej nr 386 będącej wówczas własnością O. i J. C. na działki 386/1, 386/2, 386/3, który zatwierdzony został decyzją z dnia [...] 1998r., w postępowaniu tym również uczestniczył A. B. Powołanie się przez skarżącego na wskazane wyżej dokumenty, które Jego zdaniem nie zostały uwzględnione w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Gminy B z dnia [...] 2008r., nie spełnia przesłanki do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Podstawą wznowienia mogą być bowiem tylko takie dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi. W przypadku dowodów w postaci operatów podziału działki nr 385 operat [...] i działki nr 386 operat [...], które to operaty zostały zaklauzolowane w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, a następnie zatwierdzone w 1998r. decyzjami Burmistrza Gminy B i dokonany podział działek został uwidoczniony w ewidencji gruntów nie można prawnie skutecznie twierdzić, że dowody te nie były znane Burmistrzowi Gminy B w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2008r. w sprawie rozgraniczenia. Uzupełniająco można jeszcze wskazać, że w protokole granicznym z dnia 14 sierpnia 2007r. sporządzonym przez geodetę K. G. w pkt 9.1 wskazano operat podziału działki nr 385, w mapie z rozgraniczenia uwidoczniony jest podział działek nr 385 i 386. A ponadto z przedłożonego w Sądzie przez skarżącego ksero dokumentu stanowiącego odpowiedź na zgłoszenie pracy geodezyjnej przez geodetę K. G. wydanego z up. Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno Kartograficznej wynika, jakie operaty archiwalne znajdują się w Ośrodku, wśród wymienionych operatów są operaty nr [...] i [...]. Tym samym podana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania w postaci dowodów , które istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2008r. , a nie były znane organowi nie znalazła potwierdzenia w świetle powyższych ustaleń. W takich okolicznościach , gdy przesłanka wznowieniowa nie została spełniona organ prawidłowo orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2008r. Należy zauważyć, że skarżący zarówno we wniosku o wznowienie postępowanie jak i w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze przede wszystkim kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy B z dnia [...] 2008r. Te zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji nie były i nie mogły być brane pod uwagę przez organ w sytuacji, gdy ustalono, że nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania. Ustalenie przez organ, że przesłanka wznowieniowa nie została spełniona powoduje, że organ nie może podejmować żadnych dodatkowych czynności, ani czynić żadnych dodatkowych, uzupełniających ustaleń dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem sprawa ta zakończona jest decyzją ostateczną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) skargę oddalił.