III SA/Kr 1017/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2013r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup leków. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił przyznania G. P. wnioskowanego świadczenia. U podstaw decyzji legły ustalenia, iż G. P. w dniu 14 marca 2013r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup leków. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej organ stwierdził, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, na stałe. Ustalono, że dochód skarżącego za miesiąc luty 2013 r. wynosi 529, 00 zł (zasiłek stały). W ramach skierowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej skarżący uczęszcza na zajęcia i posiłki w Ośrodku Wsparcia, od poniedziałku do piątku. Jest właścicielem nieruchomości w L przy ul. Ł o powierzchni ponad 100 m stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 r. jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Umowa najmu jednego z lokali została zawarta przez skarżącego w marcu 2008 r. na okres 5 lat z określeniem kwoty czynszu na 100 zł miesięcznie. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległościami alimentacyjnymi. Skarżący zamieszkuje w hotelu robotniczym w K, za który opłaca kwotę 620 zł miesięcznie. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej organ podał okoliczność, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Mianowicie od miesiąca maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie wskazywał skarżącemu na konieczność podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, który dotyczyłby racjonalnego wykorzystania zasobów mieszkaniowych posiadanych przez skarżącego. W dacie 19 kwietnia 2011 r. po raz kolejny zaproszono skarżącego do zgłoszenia się w dniu 6 maja 2011 r. lub w dniu 9 maja 2011 r., celem uzgodnienia zasad współdziałania w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. skarżący zwrócił się o przesunięcie terminu spotkania po dniu 11 maja 2011 r. Ponowne zaproszenie na 24 maja 2011 r., uwzględniające sugestie, co do terminu spotkania, pracownik socjalny doręczył skarżącemu w dniu 10 maja 2011 r. W dniu 24 maja 2011 r. skarżący zgłosił się do siedziby ośrodka pomocy społecznej. Nie był jednak zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Podczas wygłoszonego wówczas oświadczenia stwierdził, że w jego ocenie jest nękany przez pracowników ośrodka pomocy społecznej i zarzucił popełnienie przez nich przestępstw, nie dopuszczając do głosu pracowników socjalnych. W tej sytuacji organ ponownie skierował w dacie 21 września 2011 r. do skarżącego pismo zawierające wezwanie do stawienia się w dniu 5 października 2011 r. Skarżący nie stawił się na wezwanie, pomimo skutecznego doręczenia wezwania, natomiast podczas kolejnego wywiadu oświadczył, że nie zgłosił się z powodu grypy. Organ ustalił, że w tych dniach skarżący korzystał z obiadów w Centrum Kultury i Rekreacji Seniorów, które znajduje się w osiedlu, gdzie mieści się siedziba Ośrodka Pomocy Społecznej. Reakcją na wezwanie było jedynie pismo skarżącego złożone w MOPS w dniu 4 października 2011 r. W dniu 20 lipca 2012 r. organ wystosował do skarżącego ostateczne wezwanie, wyznaczając termin spotkania na dzień 28 sierpnia 2012 r., na które skarżący nie stawił się. Nie podjął rozmów, natomiast złożył wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego kontraktu socjalnego. Organ, w związku z wytycznymi zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 727/11, z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/11 i z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1524/11 zapadłych w związku z rozpoznaniem skarg G. P. na decyzje w przedmiocie zasiłków celowych na zakup leków, czystości, żywności, uregulowanie opłat za hotel, zasiłków okresowych, o które skarżący wnioskował w 2011 r. a wskazującymi, że kontrakt socjalny nie jest umową w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (nie podlega negocjacjom) i jego kształt winien określić jednostronnie organ – przygotował projekt takiego kontraktu socjalnego i w dniu 14 listopada 2012 r. wysłał go skarżącemu do podpisu. Wskazany termin upływał w dniu 27 listopada 2012 r. W dniu 23 listopada 2012 r. wpłynęło pismo skarżącego z informacją, że ustosunkuje się do propozycji kontraktu do 4 grudnia 2012 r., po konsultacji z prawnikiem. W dniu 5 grudnia 2012 r. złożył pismo, w którym zarzucił, że kontrakt nie jest zgodny z obowiązującym prawem, gdyż nie został poprzedzony negocjacjami i został narzucony przez wysłanie wypełnionego druku. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. organ wezwał G. P. na spotkanie w siedzibie ośrodka pomocy społecznej na dzień 14 stycznia 2013 r., na które to spotkanie skarżący się stawił i przedłożył własny druk kontraktu z załącznikami, które w treści kwestionowały zapisy kontraktu proponowanego przez organ. W dniu 21 stycznia 2013 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie rozmowy z jego synami w sprawie przekazania im nieruchomości w L w zamian za umorzenie wierzytelności alimentacyjnych. Wezwanie skierowane do synów skarżącego pozostawione zostały bez odzewu, w związku, z czym organ uznał, że synowie skarżącego nie są zainteresowani taką formą rozwiązania kwestii bytowej i materialnej skarżącego. Okoliczność ta nie wyklucza rozporządzenia nieruchomością w L przez skarżącego w inny sposób. Organ przytoczył także okoliczności, iż zgodnie z załączonym do akt orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżący jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Pełni funkcję prezesa Stowarzyszenia [...] i aktywnie uczestniczy w działalności Stowarzyszenia [...]. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie poszukuje pracy, tłumacząc, że nie pozwala mu na to zdrowie i wiek, tymczasem według organu nie zachodzą okoliczności wykluczające podjęcie przez niego pracy, a bierne oczekiwanie na świadczenia z pomocy społecznej, bez wykazania aktywności w rozwiązaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania dochodu nie uprawnia do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Ostatecznie organ skonkludował, że ustalone fakty i ocena tych faktów wskazują, że skarżący nie podejmuje żadnych skutecznych działań, by przyczynić się do poprawy własnej sytuacji materialnej i odmawia współdziałania w celu poprawy tej sytuacji, zwłaszcza podpisania kontraktu socjalnego, co na gruncie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadnia odmowę przyznania mu wnioskowanego świadczenia. G. P. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 7 i 77 Kpa oraz art. 3 ust. 1, 8 ust. 3 i 39 ustawy o pomocy społecznej, przede wszystkim nie zgadzając się ze stwierdzeniami organu, iż unikał negocjacji mających doprowadzić do zawarcia kontraktu socjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznania odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że przysługuje osobom i rodzinom, o ile nie są w stanie samodzielnie zapewnić we własnym zakresie odpowiednich warunków bytowych. Wiąże się z tym jednak obowiązek współdziałania tych osób w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, natomiast brak realizacji tego obowiązku stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Jak wskazał organ, regulacja ta ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w których beneficjenci pomocy społecznej wykazują jedynie postawę roszczeniową, nie starając się partycypować w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu nawet najbardziej uzasadnionych potrzeb bytowych, za wyjątkiem sytuacji skrajnie ekstremalnych. Oceniając stan faktyczny organ uznał, że G. P. odmówił podpisania kontraktu socjalnego zaproponowanego przez organ, a ponadto zakwestionował dopuszczalność zawarcia takiego kontraktu. Ocena prawna kontraktu odwołuje się do treści przepisu 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Treść tego przepisu określa, że kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc, w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy cytowanej ustawy nie odsyłają do uregulowań kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści. W świetle tych tez, w szczególności wobec faktu uchylania się przez skarżącego od przystąpienia do negocjacji nad treścią kontraktu, organ uznał, że dopuszczalnym było opracowanie przez organ projektu kontraktu i przedstawienie go skarżącemu do podpisania. Organ odniósł się do treści kontraktu i wskazał, że G. P. posiada możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej - jest aktywny społecznie, posiada wyższe wykształcenie techniczne (wykonywał prace asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego), jest osobą komunikatywną, posiada umiejętności posługiwania się komputerem, w tym potrafi korzystać z Internetu. Jako cel główny kontraktu wskazano poprawę funkcjonowania społecznego i zawodowego do 31 grudnia 2013 roku, natomiast, jako cele szczegółowe wskazano: przygotowanie do aktywizacji zawodowej, uregulowanie sytuacji mieszkaniowej (zawarcie korzystnej umowy najmu mieszkania w L lub sprzedaż mieszkania), zapewnienie środków finansowych na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, oraz podjęcie przez G. P. pracy w warunkach chronionych. Kontrakt wysłano do skarżącego listem poleconym z prośbą o podpisanie i zwrócenie. Skarżący odmówił podpisania kontraktu socjalnego, podnosząc, iż jest on niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż nie został poprzedzony negocjacjami. Zdaniem organu odwoławczego wskazane w kontrakcie rozwiązania są rozsądne i uzasadnione. Organ odnosząc się do pojęcia współdziałania na gruncie ustawy o pomocy społecznej, podniósł, że obowiązek współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej to gotowość do podjęcia współpracy oraz skorzystania z rozsądnych i uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego pomagających przezwyciężyć taką trudną sytuację. Natomiast z akt sprawy wynika już od maja 2010 r. bezskutecznie zapraszano G. P. do podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, a ich niepodjęcie i niepodpisanie kontraktu stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ogólnie organ ocenił postawę skarżącego, jako pasywną i roszczeniową. G. P. wniósł na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, powyższa decyzja rażąco narusza przepisy prawa, nie uwzględniając jego potrzeb oraz sytuacji materialnej i zdrowotnej. Skarżący podniósł, że nieprawdziwe są twierdzenia organów administracji, jakoby nie był on zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego. Jego zdaniem organ I instancji nawet w zarysie nie podał, czego ma dotyczyć kontrakt socjalny, nigdy też nie ustosunkował się do wypełnionego przez skarżącego kilkakrotnie formularza kontraktu socjalnego. Nadto wskazał, że jego nieobecności na spotkaniach w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej spowodowane były obiektywnymi przyczynami, jak pobyt w sanatorium, choroba pełnomocnika czy wizyta u lekarza. Raz jeszcze przedstawił własną sytuacje bytową, wskazując, że jest osobą niepełnosprawną, choruje na różne choroby przewlekłe i leczy się u kilku specjalistów w związku z wypadkiem przy pracy, jakiemu uległ w USA w 1990 r. Od 2004 r. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Cierpi na liczne schorzenia, w tym na cukrzycę, w związku, z czym powinien utrzymać dietę cukrzycową i powinien na żywność wydatkować 300-400 zł miesięcznie. Obecnie mieszka w hotelu robotniczym, gdzie musi regularnie opłacać opłaty, pod rygorem eksmisji. Podniósł też, że ma przepracowane 23 lata w kraju, w tym 8 w związkach zawodowych, jako czołowy działacz podziemnej "Solidarności'' i jest zarejestrowany w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Ma dług alimentacyjny wobec synów sięgający kwoty 120.000 zł, którego ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w L nie jest w stanie spłacić. Zarzucił organom orzekającym w sprawie nieprawdziwe ustalenie, że nie podejmuje starań, by poprawić sytuację materialną i bytową, wskazując, że tego rodzaju działania podejmował. Wystąpił do Sądu o zmniejszenie zadłużenie z tytułu zaległości alimentacyjnych o 50.000 zł. Sąd zwolnił skarżącego z łożenia alimentów w wysokości po 400 zł i 300 zł miesięcznie na dorosłych już synów. Wystąpił również do synów o umorzenie długu alimentacyjnego w wysokości 120 000. zł w zamian za własność lokali mieszkalnych w L. W sierpniu 2012 r. złożył wniosek do komornika o umorzenie postępowania egzekucyjnego co do zaległych alimentów, a w dniu 22 października 2012 r. złożył skargę na komornika do Sądu Rejonowego na odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego co do alimentów zaległych, trwa też postępowanie o współposiadanie majątku małżeńskiego a prawnik przygotowuje pozew o podział majątku małżeńskiego. Szczegółowo ustosunkowując się do kwestii zawarcia kontraktu socjalnego, przedstawił własną wersję przebiegu spotkania w dniu 24 maja 2011 r. twierdząc, że nie przedstawiono mu wówczas nawet w zarysie treści kontraktu socjalnego i nie pozwolono mu się wypowiedzieć. Ocenił, że w kwestii kontraktu jest nękany od lat dwóch. Dalej wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu 7 czerwca 2011 r. oraz 7 lipca 2011 r. i następnych wywiadów nie podjął negocjacji na temat kontraktu socjalnego, ponieważ wcześniej nie był poinformowany, że mają być podjęte takie rozmowy - to był wywiad środowiskowy, był umówiony na wizytę u lekarza, a przede wszystkim poinformował pracowników MOPS, że bez obecności pełnomocnika takich rozmów nie będzie podejmował. W dniu 28 sierpnia 2012 r. nie stawił się do siedziby Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ uprzednio złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie kontraktu socjalnego i o zmianę filii Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż uważał, ze zajmująca się jego sprawami filia nr [...] i [...] działają niezgodnie z prawem. Na marginesie podniósł, że w aktach sprawy brak jest dowodów, że nie współpracuje z organem i że nie podpisał kontraktu socjalnego. Odnosząc się ściśle do treści zaproponowanego przez organ kontraktu socjalnego wskazał, że jest niezgodny z prawem, gdyż zawarcie kontraktu nie poprzedziły żadne negocjacje. Wskazał też, że nie należy zawierać kontraktu socjalnego z osobami, które nie posiadają możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji przykładowo z osobami przewlekle chorymi, wiekowymi, nawiązując do własnego stanu zdrowia. Zdaniem skarżącego art. 108 ustawy o pomocy społecznej nie określa, w jakich przypadkach należy zawierać kontrakt socjalny, a sama treść kontraktu nie wskazuje, czy stanowi umowę cywilnoprawną czy administracyjną oraz nie przewiduje możliwości wysunięcia roszczeń w przypadku jego niezastosowania przez organ administracji. Odnosząc się do kwestii zarządzania nieruchomością w L stanowczo stwierdził, że organ nie podejmował z nim rozmów co możliwości wykorzystania jej do poprawienia sytuacji bytowej. Co prawda organ sugerował sprzedaż tej nieruchomości, jednak skarżący zwrócił uwagę, że wykonując to zalecenie, pozbawiłby synów dochodu z czynszu z tej kamienicy. Podniósł, że nieruchomość nie nadaje się do zamieszkania, ponieważ ściany są zagrzybione i panuje ogólne zdewastowanie. Skarżący odniósł się następnie do szeroko przytoczonej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Sąd Okręgowy Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt [...], w której Sąd uznał, że skarżący ma ograniczone możliwości poprawy własnej sytuacji materialnej z uwagi na stan zdrowia i niezdolność do pracy. Zwrócił uwagę na stwierdzenie przez Sąd, że dysponuje niewielką kwota dochodów. Skarżący zaprzeczył ustaleniom organu jakoby podejmował pracę w stowarzyszeniach, wskazał, że nie pobiera renty z zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż przebywał 12 lat poza krajem. Według niego organ pomija również okoliczność, iż jako osoba pobierająca zasiłek nie może posiadać na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy statusu osoby bezrobotnej. Skarżący podtrzymał stanowisko, iż spełnia przesłanki dla otrzymania wnioskowanego zasiłku celowego. W jego ocenie nieprzyznanie zasiłku należy uznać nie tylko za przekroczenie granic uznania administracyjnego, ale przede wszystkich za naruszenie art. 38 ust. 1, ust. 2 i 39 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. G. P. podniósł, że nie prawdą jest, że odmówił podpisania kontraktu socjalnego, gdyż nigdy nie złożył oświadczenia tej treści. Od roku 2009 stawia się na żądania pracowników socjalnych. Nie zgadza się z zapisem kontraktu dotyczącym jego nieruchomości i podnosi, że winien być powołany biegły, który wyceni jej wartość i dopiero po dokonaniu wyceny można rozpatrywać kwestie sprzedaży czy najmu nieruchomości. Podał także, że umorzono mu 50 000 zł należności alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego. Zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy zasiłku celowego na wykup leków i trwa dwa lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga G. P. nie podlega uwzględnieniu. Ujmując ogólnie zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej na gruncie ustawy o pomocy społecznej wskazać należy, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny, to znaczy dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych (art. 2 ust. 1 ustawy). Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej. Katalog potrzeb uwzględnia przepis art. 7 ustawy, wymieniając enumeratywnie cele ściśle związane z pozostawaniem danej osoby czy rodziny w obiektywnie trudnej sytuacji życiowej. Przepis natomiast 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Użyty w przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Rozważając kwestię przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup leków ustalić należy, czy jako osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej przez długi okres czasu realizuje zobowiązanie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Ustawodawca przywiązuje szczególną wagę do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, że wśród negatywnych zachowań świadczeniobiorców na pierwszym miejscu wymienia się brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej. Natomiast za szczególny przypadek braku współdziałania uznaje się odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Orzecznictwo sądowe w kwestii pojęcia braku współdziałania i charakteru kontraktu socjalnego wypracowało istotne wskazówki interpretacyjne z uwagi na daleko idące konsekwencje przyjęcia, że dana osoba czy rodzina "nie współdziała", na gruncie ww. przepisu art. 11 ust. 2 zakładające, że organ może nawet odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, mimo, że obiektywnie rzecz ujmując ubiegający się spełnia podstawowe warunki przyznania pomocy społecznej (ubóstwo, bezdomność, bezrobocie i inne przewidziane w art. 7 ustawy). Jak wyraził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1188/09, Lex nr 756872: współdziałanie osoby to gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, gotowość skorzystania z jego rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć te trudności, w jakich się znalazła. Ocena współdziałania musi obejmować także i zachowanie osoby ubiegającej się o pomoc wobec czynności organu w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej, zwłaszcza, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 554/09, Lex nr 588795 orzekł, że brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia powinno być rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać (wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 965/10, Lex nr 994671). Zwłaszcza dotyczy to sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc jest osobą niepełnosprawną, dotknięta chorobą lub ma obiektywnie trudną sytuację życiową (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 39/08, Lex nr 535005). Odmowa zawarcia kontraktu socjalnego (jak wyraził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 35/13 Lex nr 1301231 ) jest: samodzielną podstawą zastosowania rygoru odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego - w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. Przechodząc do analizy charakteru kontraktu socjalnego, o którym stanowi przepis art. 108 ust. 1 ustawy podnieść należy, że kontrakt socjalny to umowa między osobą ubiegającą się o pomoc a organem pomocy społecznej, której celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Istotne jest, że przepisy ustawy nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści. Dotyczy to również treści kontraktu, który nie może pomijać zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej, ani warunków, na jakich ustala się poszczególne świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 674/11, Lex nr 1149416). Przenosząc powyższe ogólne założenia ściśle na grunt rozpatrywanej sprawy G. P. o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup środków leków podnieść należy, że zebrany w postępowaniu szeroki materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że skarżący notorycznie nie współdziała z organem pomocy społecznej w kierunku poprawienia własnej, niewątpliwie niekorzystnej z punktu widzenia życiowego, sytuacji materialnej, co z kolei uzasadnia twierdzenie, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadniona. Brak współdziałania G. P. potwierdza przede wszystkim fakt odmowy podpisania kontraktu socjalnego, którego treść organ opracował, przesłał do podpisu, a następnie przedstawił do podpisu w dniu 14 stycznia 2013 r. Kontrakt socjalny, jak już wyżej wskazano, nie przewiduje równości kontrahentów w ustalaniu jego treści, nie jest to umowa cywilnoprawna, ma charakter ściśle administracyjny zakładający nadrzędną rolę organu w nadaniu ostatecznego kształtu, stąd, by mówić o współdziałaniu danej osoby w obszarze kontraktu socjalnego należy ustalić okoliczności związane z podpisaniem tego kontraktu. Skarżący odmówił podpisania proponowanego mu w dniu 14 stycznia 2013 r. kontraktu, zatem należy przyjąć, że nie współdziałał z organem w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Nie można przyjąć za zasadne argumenty skarżącego o przyczynach niepodpisania kontraktu. Kontrakt socjalny, jak zostało wywiedzione wcześniej, ma charakter ściśle administracyjny i wiąże się z władztwem organu do kształtowania sytuacji ubiegającego się o pomoc społeczną. Kontrakt zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej musi zawierać postanowienia, które wzmocnią aktywność i samodzielność życiową, zawodową lub będą przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu. Przedstawiony skarżącemu kontrakt spełniał te wymogi, gdyż wskazano w nim za konieczne poprawę funkcjonowania społecznego i zawodowego do 31 grudnia 2013 roku, natomiast, jako cele szczegółowe wskazano: przygotowanie do aktywizacji zawodowej, uregulowanie sytuacji mieszkaniowej (zawarcie korzystnej umowy najmu mieszkania w L lub sprzedaż mieszkania), zapewnienie środków finansowych na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, oraz podjęcie przez G. P. pracy w warunkach chronionych. Kontrakt ten ściśle nawiązywał do sytuacji skarżącego, który nie pracował, i nie posiadał orzeczenia o niezdolności do pracy, był współwłaścicielem nieruchomości w L, w której lokale mógł korzystnie wynająć bądź dokonać sprzedaży, a następnie uzyskane w ten sposób środki pieniężne przeznaczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w tym na pokrycie należności wobec Funduszu Alimentacyjnego. Zdaniem Sądu, organy miały prawo i obowiązek domagać się współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń zwłaszcza, że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego, wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły i powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje. Podnoszona przez skarżącego własna aktywność w postaci działań zmierzających do zmniejszenia zaległości alimentacyjnej, do zniesienia obowiązku alimentacyjnego, do uzyskania alimentów od swoich pracujących synów, czy też zainicjowania postępowania o współposiadanie majątku małżeńskiego oraz podjęcia starań o przygotowanie pozwu o podział majątku małżeńskiego – mogła być ujęta w ramy kontraktu socjalnego. Na brak chęci współpracy w celu polepszenia własnej sytuacji wskazuje stanowisko skarżącego, że nie może być uznany za osobę bezrobotną z tego powodu, że pobiera zasiłek stały, co wyklucza przyznanie statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r, poz. 674 ze zm.). Zdaniem Sądu, jeżeli skarżący uznał, że będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, posiadanym wykształceniu wyższym wskazuje, że skarżący nie zamierza rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, a więc przy wykorzystaniu własnych możliwości wbrew zasadzie subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie, która przecież mogła ewentualnie z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego doprowadzić do zmiany stopnia niepełnosprawności. Zasadniczym, bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia, co nie zachodzi w odniesieniu do osoby całkowicie niezdolnej do pracy. Nie jest też możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 ustawy o pomocy społecznej sytuacja, w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce wykonać obowiązku współdziałania i wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką właśnie postawę zajmuje skarżący, o czym świadczy argumentacja, że organ w decyzjach notorycznie proponuje sprzedaż lokalu w Lesznie, co spowodowałoby, że dzieci by nie miały stałego dochodu z czynszu. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednakże zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ww. ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zaznaczyć należy, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale. Odmowa podpisania kontraktu socjalnego, którego celem jest rozwiązanie trudnej sytuacji, w jakiej się znajduje, oznacza brak respektowania przez niego tych warunków, a co za tym idzie, uzasadnia wydanie decyzji odmownej w przedmiocie wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.