III SA/Kr 1019/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2005 r nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości l stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części orzekającej o uchyleniu w pkt 1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 r znak: [...] i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę [...] ([...]) złotych . Sygn. III SA/Kr 1019/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 31 maja 2005 r ( znak : [...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. , D. K. , P. G. , H. G. i A. G. , uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 r znak [...] i [...] w przedmiocie rozgraniczenia i morzenia postępowania o rozgraniczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 34 ust.1 i 2 oraz 33 ust. 1 i ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. t.j. 2000 r Nr 100 , poz.1086 z późn. zm.) Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Na wniosek J. R. Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z [...].2003 r wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości J.R. stanowiącej działkę [...] obj.KW [...] położoną w [...] z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki ewidencyjne [...] obj. KW [...] , [...] obj. [...] oraz dz. ewid. [...] i [...] objętymi KW [...] Rozpatrując sprawę po raz trzeci Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzja z dnia [...] 2005 r orzekł o : 1. Rozgraniczeniu działki [...] obj. KW [...] z nieruchomością stanowiącą działki ewid. [...] i [...] obj. KW [...] 2. Umorzeniu postępowania o rozgraniczenie działki [...] z nieruchomościami stanowiącymi działki ewid. [...] obj. KW [...] i [...] obj. KW [...] oraz 3. O przekazaniu w tym zakresie ,, akt sprawy do Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny , odnośnie rozgraniczenia , o którym mowa w p.2 niniejszej decyzji ‘’ . Organ I instancji za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia działki J. R. Nr [...] od działek [...] i [...] stanowiących nieruchomość obj. [...] (pkt 1 decyzji ) , przyjął protokół graniczny z dnia [...] 2003 r .Z protokołu tego wynikało , że ,, na rozprawę graniczną ‘’ stawił się tylko J. R. , a nie stawiły się pozostałe strony prawidłowo zawiadomione , które nie usprawiedliwiły swej nieobecności , a zatem czynności rozgraniczeniowe mogły być dokonane. Organ oparł się na zawartym w protokole stwierdzeniu geodety , że w oparciu o ustalone bezspornie punkty graniczne wykonano w obecności stron stabilizację za pomocą rur żelaznych o przekroju , 50 mm i długości 0,7 m , a granicę ustalono w oparciu o mapę ewidencji gruntów .Zdaniem organu I instancji , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej poprzednio decyzji z dnia [...] 2005 r uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2004 r umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe względem wszystkich działek , zajęło stanowisko , ze ,, organ I instancji powinien był rozstrzygnąć decyzją o rozgraniczaniu działki [...] z działkami [...] i [...] ‘’ . Uzasadniając rozstrzygniecie zawarte w punktach 2 i 3 swej decyzji z dnia [...] 2005 r Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał , że ,, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej ’’ rozgraniczającej nieruchomość stanowiącą działkę ewid. [...] od nieruchomości stanowiących działki [...] i [...]. W tym zakresie odwołał się organ I instancji , do kolejnego protokołu granicznego z dnia [...] 2003 r ,w którym stwierdzono , że strony nie zawarły ugody , ani też nie złożyły zgodnego oświadczenia co do przebiegu granic. Przyjął organ I instancji ustalenie , że punkty graniczne zastabilizowane na granicy według mapy ewidencyjnej nie odpowiadają istniejącej na granicy wyznaczonej ogrodzeniem z siatki metalowej .Przyjęto , że ,, zachodzą rozbieżności między mapą katastralną a mapą ewidencji gruntów ‘’. Zdaniem organu I instancji , z powyższych względów nie jest możliwe rozgraniczenie działki [...] od działki [...] i [...] w świetle art. 34 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne . Odwołanie od tej decyzji ,, w całości ‘’ złożyli M. G., D. K. , P. G., H. G. i A. G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając , że czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym dokonano z naruszeniem przepisów .Zarzucono , ze [...] 2003 r padał ulewny deszcz i geodeta nie mógł dokonywać dokładnie pomiaru i odnotowywać danych jak też sporządzić dane. M. G. podnosiła nadto , że w toku czynności zgłosiła się z upoważnieniem od męża , które zostało zignorowane i nie wyrażała zgody na dokonywany przebieg granicy , a okoliczności tych nie odzwierciedla protokół. Podnoszono , że protokół sporządzono nie na gruncie , tylko w domu. W odniesieniu do czynności na gruncie w dniu [...]. 2003 r zarzucono , że ponieważ zastabilizowane według mapy ewidencyjnej punkty , nie odpowiadają granicy na gruncie , odwołujący się nie wyrazili zgody na przebieg granicy. Wskazano na rozbieżność między pkt 4 i 6 protokołu z tej daty. Zdaniem odwołujących się prawidłowy przebieg granicy odzwierciedla mapa w sprawie Ns [...] o uwłaszczenie. Rozpatrując odwołalnie , Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało , że decyzja ,, zawiera szereg błędów i uchybień skutkujących koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji’’ Kolegium z powołaniem na przepis art. 62 kpa zajęło stanowisko , że zaskarżoną decyzją organ I instancji rozstrzygnął dwie sprawy administracyjne , gdyż nie zachodziły łącznie przesłanki identycznego stanu faktycznego , identycznej podstawy prawnej oraz właściwość jednego organu. Wskazano , że odrębną sprawę stanowiła sprawa rozstrzygająca o rozgraniczeniu , a odrębną sprawa ,w której orzeczono o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego , tym bardziej , że ,, każda z tych spraw posiada odrębny tryb wnoszenia środków odwoławczych ‘’ .Zdaniem Kolegium Odwoławczego już ta okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji w całości , a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wydać dwie odrębne decyzje , jedną w sprawie rozgraniczenia , a drugą w sprawie umorzenia postępowania. Nadto organ odwoławczy odniósł się do zaskarżonej decyzji w części , w której rozstrzygała o rozgraniczeniu działek [...] z działkami [...] i [...] obj. KW [...].Wskazano , że stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia protokół graniczny z dnia [...] .2003 , zawiera informacje sprzeczne , a organ właściwy do wydania decyzji nie spowodował ich uzupełnienia i poprawy , do czego obliguje art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazano , że z treści tego protokołu wynika , ze jeszcze przed jego podpisaniem stawiła się M.G. , lecz protokół nie wyjaśnia dlaczego geodeta nie traktował jej jako strony , i z jakich przyczyn odmówiła podpisania protokołu . W odniesieniu do protokołu granicznego z [...]. 2003 r ,w oparciu o który organ I instancji przyjął , że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i przekazania z urzędu sprawy sądowi ( art. 34 ust.1 i 2 ) , wskazano na sprzeczność zapisów protokołu , wg. których (p. 4 ) wynika , że M. M. G. i A. G. stawili się , a wg. pkt b , że te same osoby mimo prawidłowego wezwania nie stawiły się , co dokument czyni niewiarygodnym. Zdaniem organu odwoławczego , sporządzone przez geodetę dokumenty nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych i konieczne jest przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic od nowa , wraz ze sporządzeniem poprawnego protokołu , przy zachowaniu wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J.R. .Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżący podniósł , że uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005r orzekającą o rozgraniczeniu jego nieruchomości stanowiącej działkę [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działki [...] i [...], Kolegium doszukało się usterek w protokołach granicznych , których nie podnosiło w swej poprzedniej decyzji z dnia [...] 2005 r ([...]) , w której uchyliło zaskarżoną wówczas decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] 2004 r , orzekającą o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką [...], a w/w działkami oraz działkami [...] i [...]Konieczność wykonania w trybie administracyjnym po raz trzeci rozgraniczenia skarżący uznał za niezgodną z prawem administracyjnym i absurdalną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji ,, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło , że decyzją z dnia 18 stycznia 2005 r uchyliło po rozpatrzeniu odwołania J. R. decyzję organu I instancji z [...].2004 r , którą umorzył postępowanie o rozgraniczenie jego działki [...] ze wszystkimi wskazanymi wnioskiem działkami. Przyczynę uchylenia stanowiło stwierdzenie , że organ I instancji nie uzasadnił swego stanowiska , a w szczególności nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie uwzględnił ustaleń z protokołu granicznego z [...] 2003 r. Organ odwoławczy podkreślił jednak , że wbrew stanowisku organu I instancji , nie wyraził poglądu - jak to zarzuca skarżący - że granica pomiędzy działką [...] a działką [...] i [...] winna być zatwierdzona , ze względu na to ,, że jedna ze stron nie była obecna w toku czynności rozgraniczeniowych ‘’. Na rozprawie dnia 5 grudnia 2006 r skarżący J. R. sprecyzował , że przedmiotem jego skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005r ,, w tej części w której uchyla decyzję organu I instancji orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości ‘’. Wyjaśnił zarazem , że swoją skargą nie obejmował decyzji SKO tej części , w której orzeka o uchyleniu decyzji Burmistrza orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm. ) – Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie .Kontrola administracji publicznej , jak to stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 z późn. zm. ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę , zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a – Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżonej w części w jakiej uchyla decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005 r , orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości skarżącego J.R. stanowiącej działkę ewid. [...] obj. KW [...] z nieruchomością stanowiąca działki [...] i [...] obj. [...] , prowadzi do wniosku , iż skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisami art. 31 ust.4 i art. 33 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz. U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 ) ustalenie - w postępowaniu administracyjnym - przebiegu granic nieruchomości sąsiednich następuje albo w drodze ugody mającej moc ugody sądowej ( art.31 ust.4 ) , albo w formie decyzji administracyjnej ( art.33 ust.1 ) . Ten ostatni przepis stanowi , że wójt ( burmistrz , prezydent miasta ) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody , a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Kwestionowanie decyzji wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ) , opartej na przepisie art. 33 ust.1 ustawy , a więc rozstrzygającej merytorycznie o rozgraniczeniu , może nastąpić tylko w trybie przewidzianym art. 33 ust. 3 , w myśl którego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dnia od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie , przekazania sprawy sądowi ( oczywiście sądowi powszechnemu ) . W świetle powyższej regulacji decyzja wójta oparta na przepisie art. 33 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , ma z mocy tego przepisu w zw. z ust. 3 charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art.16 § 1 kpa , tj. takiej od której nie służy odwołanie , w administracyjnym toku instancji. Od decyzji o rozgraniczeniu nie służy odwołanie. Taki charakter ma rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2005r znak [...] i [...].W uzasadnieniu tej decyzji ( ostatni akapit ) zawarto zgodnie z art.33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pouczenie , o prawie strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu , do żądania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji przekazania sprawy Sądowi. Niedopuszczalność odwołania od decyzji rozgraniczającej nieruchomości potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2003.05.22 sygn. II SA 2678/01 Lex Nr 148847 , czy z 1999.09.29 II SA 1580/99 Lex Nr 46210 ). Niedopuszczalność odwołania , nie wyłącza możliwości żądania w trybie administracyjnym , w drodze tzw. postępowań nadzwyczajnych stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozgraniczeniu czy wznowienia postępowania zakończonego decyzją orzekająca o rozgraniczeniu. Jednakże przedmiotem sprawy zakończonej decyzją SKO w zaskarżonej jej części nie było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w trybie postępowania nadzwyczajnego , lecz odwołanie od rozgraniczenia nieruchomości decyzją . Stosownie do przepisu art.145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części , jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w świetle przepisów art.17 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 6 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa jest organem wyższego stopnia względem decyzji wydawanych przez wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ) w I instancji , chyba , że ustawy szczególne stanowią inaczej . Złożone zatem przez M.G. , dział. im. A. G. , mał. D. K. dział. przez matkę S. K. , małoletnich P.G. i P. G. ( pominiętego w sentencji ) działających przez ojca L.G. , oraz przez H.G. odwołanie , od ,, całości ‘’ decyzji z dnia [...] 2005 r ,w części w jakiej zaskarżało rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1-szym tej decyzji było niedopuszczalne. Właściwym zatem rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno być oparte na przepisie art.134 kpa postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], wobec ostatecznego charakteru tej decyzji i przewidzianego art.33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne trybu jej weryfikacji przed sądem powszechnym . Rozpatrując merytorycznie to odwołanie , Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy o właściwości rzeczowej tego organu jako organu odwoławczego ,a zatem zaskarżona decyzja wydana została w warunkach nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt 1 kpa , w tej części w jakiej rozstrzyga o odwołaniu od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości zawartej w punkcie 1- szym decyzji z dnia 22 lutego 2005 r. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że decyzją z dnia [...] 2005 r Burmistrz Miasta i Gminy [...]rozstrzygnął o dwóch sprawach : rozgraniczenia między nieruchomością ( dz. [...]) skarżącego a nieruchomością A. G. obj. KW [...] stanowiącą działki [...] i [...] oraz w sprawie wniosku J. R. o rozgraniczenie jego nieruchomości ( dz. [...] ) z innymi nieruchomościami , a to dz. [...] ( obj. [...] własności H. G. , oraz dz. [...] ( obj. [...] ) stanowiącą współwłasność małoletnich P. i P. G. , H. G. , mał D. K. oraz A. i M. G. – umarzając w tym zakresie postępowanie i przekazując sprawę sądowi. Odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 i 3 decyzji było dopuszczalne , co wyjaśniła uchwała 5 sędziów NSA z dnia 2003.05.19 OPK 31/02 ( ONSA 2003 /4/122 ) , a rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji .SKO , uchylającego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] w punkcie 2 i 3 w uwzględnieniu odwołania zainteresowanych i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji , skarżący J.R. nie zaskarża , jak to wyjaśnił przed sądem. Zgodnie z przepisem art.62 kpa w sprawach , w których prawa lub obowiązki strony wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. To tzw. współuczestnictwo formalne , nie zmienia faktu , że w postępowaniu łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw , które kończą się wydaniem odrębnych decyzji. Tym bardziej wydaniem odrębnych decyzji , kończą się sprawy , w których nie ma nawet przesłanek do prowadzenia postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony . W odniesieniu do postępowania rozgraniczeniowego o wielości stron , decyduje liczba nieruchomości - t.j. gruntów stanowiących odrębny przedmiot własności ( współwłasności ) , z którymi ma być rozgraniczona nieruchomość wnioskodawcy. Każda z granicznych nieruchomości może być przedmiotem własności ( współwłasności ) różnych osób. Tylko wówczas , gdyby względem wszystkich sąsiednich nieruchomości ( w skład , których wchodzą poszczególne działki ) , prawo własności ( współwłasności ) przysługiwało tym samym osobom , spełniona była by przewidziana art. 62 kpa pierwsza przesłanka współuczestnictwa formalnego - tego samego stanu faktycznego. Zarazem jednak , jak wskazano w literaturze ( Por. KPA – Komentarz B. Adamiak , J. Borkowski , Wyd.3 2006 C.H. Beck , str. 310 ) , tylko rozpoznanie jednej sprawy w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych ze względów na wielość stron , może dawać podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Nie daje takiej podstawy sytuacja odwrotna - jak w sprawie. W istocie bowiem decyzją jednolitą co do daty i oznaczenia Burmistrz Miasta [...] Sąd rozstrzygnął w co najmniej dwóch sprawach , przy czym rozstrzygnięcia co do tych spraw zawarte są w wyodrębnionych częściach decyzji - pkt 1 dotyczy decyzji rozgraniczającej nieruchomości . Z powyższych względów dostrzeżone przez SKO uchybienie procesowe nie dawało podstaw do objęcia zaskarżoną decyzją także pkt 1 decyzji organu I instancji , a w szczególności do uchylenia decyzji w tej części z przyczyn już wskazanych . Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części orzekającej o uchyleniu w punkcie 1-szym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] 2005 r ma ten skutek , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno w odpowiedniej formie rozstrzygnąć w przedmiocie kwestii dopuszczalności odwołania złożonego przez zainteresowanych w sprawie od decyzji Burmistrza zawartej w punkcie 1-szym decyzji z dnia [...] 2005 r. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 , z późn.zm. ). Orzeczenie w przedmiocie zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania odpowiadających złożonemu wpisowi od skargi oparto na przepisie art. 200 i 209 powołanej ustawy.